Dida Sampaio/Estadão
Dida Sampaio/Estadão

O que são medidas provisórias e como funcionam no Brasil?

Medidas importantes do governo Bolsonaro foram editadas via MPs, como a reforma administrativa e a lei antifraude do INSS; Senado teve que correr contra o tempo para aprová-las no prazo

Vinícius Passarelli, especial para o Estado de S.Paulo

07 de junho de 2019 | 11h29

A medida provisória é um dispositivo presente na Constituição Federal, em seu artigo 62, que permite ao presidente da República a utilização de um instrumento com força de lei em casos de “relevância e urgência”, já que as determinações de uma MP passam a valer no momento em que a medida é publicada e devem ser apreciadas posteriormente pelo Legislativo.

O Congresso aprovou recentemente a medida provisória da reforma administrativa, que reestrutura o governo e seus ministérios, e também a MP que prevê um pente fino sobre os beneficiários da Previdência Social, conhecida como MP antifraude do INSS. Os textos passaram primeiro pela Câmara e depois pelo Senado, que aprovou as mudanças promovidas pelos deputados.

As votações foram feitas às pressas e o governo teve que ceder em pontos importantes, como a transferência do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) para o Ministério da Justiça e Segurança Pública, sob o comando de Sérgio Moro, para que as medidas não perdessem a validade, uma vez que a regra atual estabelece um prazo máximo de 120 dias para uma MP ser aprovada. Caso contrário, a medida caduca.

Na quarta-feira, 5, o Câmara aprovou uma proposta de emenda à Constituição (PEC) que altera as regras de tramitação das medidas provisórias. O texto estabelece prazos para cada etapa de tramitação e não mais um prazo total. Isso, em tese, tende a dificultar a aprovação das medidas, já que o governo terá menos tempo para negociar no Congresso a aprovação em cada degrau da tramitação.

Como são criadas medidas provisórias?

As medidas provisórias são criadas e publicadas pela Presidência da República e devem ser submetidas de imediato ao Congresso Nacional, que, atualmente, tem o prazo de 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias, para apreciar o mérito da medida.

Os efeitos de uma MP, no entanto, já passam a valer assim que são criadas pelo presidente e só perdem a validade se não forem aprovadas pelo Congresso neste prazo.

Como funcionam?

Assim que é publicada pelo presidente da República, a Medida Provisória passa a vigorar imediatamente com força de lei em todo território nacional.

A MP deve ser aprovada pelos plenários da Câmara e do Senado para ser transformada em lei de forma definitiva. Caso não seja votada dentro do prazo ou seja rejeitada por uma das casas, a MP caduca e perde sua validade, voltando a valer o status anterior à publicação da medida.

Qual a função e importância da MP?

A Constituição prevê a possibilidade de um presidente adotar uma medida provisória, com força de lei, em caso de “relevância e urgência”. Ou seja, o Executivo edita uma MP para assuntos que ele considera de alta importância e que não podem esperar toda a tramitação de um Projeto de Lei, por exemplo. Quem define se determinado assunto é relevante e urgente é o próprio presidente.

Um exemplo claro disso foi a MP nº 870, conhecida como MP dos ministérios, proposta pelo governo Bolsonaro e aprovada pelo Senado no dia 28 de maio, após passar pela Câmara. A matéria promoveu a reforma administrativa do governo e reestruturou seus ministérios, reduzindo de 29 para 22 o número de pastas.

“De maneira simples, a função da Medida Provisória é atribuir ao Executivo o poder de legislar com efeito imediato, em casos de relevância e urgência. Em tese, é um instrumento excepcional, que a Constituição criou, em substituição ao Decreto-Lei, que permite que o Poder Executivo possa editar algumas medidas com força de lei imediata até que o Congresso sobre elas legisle”, explica Paula Ramos, coordenadora da Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados.

Segundo o cientista político e professor da USP, José Álvaro Moisés, o intuito de uma MP é servir como um recurso para o Executivo lançar mão em casos de paralisia de suas pautas no Congresso. No entanto, ele acredita que há um uso indiscriminado desse dispositivo. Para ele, o recurso vem sendo usado pelos presidentes para driblar o desgaste da negociação com parlamentares que é inerente às tramitações de um projeto de lei ou de uma PEC.

“A meu ver, deveria haver uma limitação no número de medidas provisórias que um presidente pode editar por ano, assim o governo usaria para temas realmente considerados relevantes e urgentes, e não para qualquer tema”, avalia.

Qual a diferença entre MPs, decretos e projetos de lei?

A primeira grande diferença entre uma MP e um Projeto de Lei é que uma Medida Provisória pode ser proposta somente pela Presidência da República. Já os projetos de lei podem ser propostos por qualquer parlamentar, qualquer comissão da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional, o Supremo Tribunal Federal (STF), tribunais superiores, a Procuradoria-Geral da República e os cidadãos, por meio de iniciativa popular, além do presidente. Ao contrário das MPs, os projetos de lei dependem da aprovação dos parlamentares para obter qualquer validade prática.

A tramitação no Congresso também é diferente. Um projeto de lei, assim que proposto, deve ser encaminhado pelo presidente da Câmara para até três comissões permanentes temáticas da Casa, que analisam o mérito da proposta. Depois de passar pelas comissões, é analisada a admissibilidade do texto nas comissões de Finanças e Tributação (CFT) e de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC).

Caso tenha impacto financeiro, ela passa primeiro pela CFT, que avalia se a proposta cabe no Orçamento federal. Depois, o texto passa pela análise da CCJC, que julga se a matéria não fere nenhum princípio constitucional. Caso o Projeto de Lei seja aprovado em todas as comissões temáticas e seja admitido pela CFT e CCJC, ele não precisa passar pelo plenário da Câmara e segue direto para o Senado. Caso tenha sido aprovada por algumas comissões e rejeitada por outras, a proposta deve ir para o plenário da Câmara.

Já a tramitação de uma Medida Provisória passa primeiro por uma comissão mista, composta por deputados e senadores, cujo parecer do relator é enviado para a Câmara que, depois de aprovar o texto – integralmente ou em partes – o envia ao Senado. Depois de passar pelos senadores, a medida segue para a sanção presidencial.

Outro recurso que um presidente pode lançar mão é o decreto. Trata-se de um ato administrativo de competência exclusiva dos chefes do Poder Executivo, sejam da União (presidentes), dos Estados (governadores) ou municípios (prefeitos). Ele serve para disciplinar alguma lei ou dispositivo legal que já esteja em vigor, mas que necessita de uma maior precisão ou concretude para que tenha uma efetiva validez e aplicação.

É o caso dos decretos que flexibilizam a posse e o porte de armas, editados pelo governo Jair Bolsonaro. As medidas vêm sendo questionadas por especialistas e parlamentares, justamente por considerarem que elas modificam o Estatuto do Desarmamento, o que é proibido de ser feito via decreto.

Quem pode editar medidas provisórias?

Conforme determina a Constituição Federal de 1988, somente o presidente da República tem a prerrogativa de publicar uma Medida Provisória.

Como tramitam?

Após apresentar uma medida provisória, o governo deve enviá-la imediatamente para a Câmara. Inicialmente, ela é analisada por uma comissão mista, ou seja, composta tanto por deputados como por senadores. Nessa comissão, os parlamentares apresentam sugestões de mudanças, chamadas de emendas, e aprovam um parecer que é enviado ao plenário da Câmara, que também tem o poder de mudar partes do texto.

A votação no plenário é feita em turno único e precisa ter um quórum mínimo de 257 deputados. A aprovação se dá por maioria simples. Passando pela Câmara, o texto segue para o plenário do Senado. Caso os senadores aprovem a medida sem alterações, ela segue para a sanção presidencial. Se o Senado alterar o texto, ele retorna à Câmara, que pode tentar recuperar seu texto ou aprová-lo com as mudanças propostas pelos senadores.

Normalmente, os deputados aprovam a base do texto, seus principais pontos, e separam alguns “destaques” para que sejam votados depois. Essas votações posteriores servem para os deputados decidirem com mais tempo se devem manter ou não alguns trechos do texto, sem que isso trave a votação da MP.

A tramitação das MPs tranca a pauta da Câmara ou do Senado caso não seja votada em até 45 dias após a publicação da medida. Isso significa que nada mais poderá ser votado no plenário da Casa na qual o texto está tramitando.

Caso o Congresso aprove a medida provisória sem nenhuma alteração em relação ao texto original do governo, ela automaticamente é considerada promulgada pelo Legislativo e passa a vigorar definitivamente como lei. No entanto, é muito raro que isso aconteça e o mais comum é que o texto chegue alterado para a sanção presidencial.

A Presidência da República pode sancionar o texto que veio dos parlamentares sem alterá-lo ou sancioná-lo com vetos. Neste caso, a parte sancionada vira lei e os vetos seguem para o Congresso, que deve apreciá-los. O presidente também pode vetar o texto na íntegra. Assim, ele retorna para a Câmara novamente.

Quando uma proposta de MP é rejeitada pelos parlamentares, a Câmara deve emitir um decreto legislativo para ratificar a decisão. “Os decretos legislativos têm como escopo único disciplinar as relações jurídicas decorrentes das medidas provisórias não aprovadas, uma vez que produziram efeito enquanto a MP estava em vigor”, explica Paula Ramos.

Quando caduca uma medida provisória?

Atualmente, uma medida provisória caduca, ou seja, perde sua validade caso não seja apreciada pelo Congresso em até 120 dias corridos após sua publicação. São descontados desse prazo os períodos de recesso parlamentar.

No entanto, essas regras poderão mudar caso o Senado aprove a PEC votada pela Câmara, que estabelece limites maiores à tramitação das MPs. A proposta prevê 40 dias para a comissão especial, mais 40 para a Câmara, e outros 30 para o Senado. Caso o texto seja alterado pelos senadores, a MP ganharia mais 10 dias extras para ser analisada novamente pelos deputados. O texto segue agora para o Senado.

Por que medidas provisórias não podem dispor sobre direito eleitoral?

A Constituição veda taxativamente, em seu artigo 62, inciso 1º, que uma MP faça alguma petição de alterar qualquer alteração no direito eleitoral. O inciso também dispõe sobre outras leis que não podem ser mexidas por medida provisória: sobre matérias relativas a nacionalidade, cidadania, direitos políticos e partidos, por exemplo.

As MPs também não podem versar sobre qualquer jurisprudência do direito penal, do direito processual penal e civil, sobre organização do Judiciário, Orçamento ou que vise sequestro de bens, de poupança popular ou de qualquer outro ativo financeiro.

 

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