Anderson Rafael Nascimento, Professor Visitante no Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública e Cooperação Internacional (UFPB), pós-doutor em Gestão de Políticas Públicas (USP), doutor em Ciência Política (Unicamp).
Daqui a cinco meses ocorrerão eleições para definir prefeitos e vereadores, novos e/ou reeleitos. Existem propostas, até o momento hipotéticas, para adiamento desse pleito. Nesse momento, além de saber quando as eleições ocorrerão é, tão importante quanto, compreender o estágio de configuração do Estado (no) local. Com isso, abre-se a possibilidade de desenhar cenários que os novos mandatários irão receber e atuar, sobretudo, frente às realidades que a Pandemia da Covid-19 apresentou.
Os governos PT foram marcados por maior intervenção da União nas políticas públicas, sobretudos as sociais. Passados quatro anos da saída desse partido à frente do governo central, esse legado ainda é uma marca. Essa intervenção, seja pelo debate da centralização federativa, ou pela estruturação de sistemas de políticas públicas, fomentou a capacidade dos governos subnacionais. Assim, ao falar de Estado (no) local hoje, estamos discutindo uma estrutura mais robusta, mas ainda com dificuldades em relação às relações patrimonialista e a profissionalização.
Um indicador para demonstrar essa robustez local, pode ser tomado pelo tamanho da máquina pública no país. O município atualmente, como demonstra o Atlas do Estado Brasileiro do IPEA[i], é o principal empregador entre as unidades federativas do país. No ano de 2000, por exemplo, essa esfera federativa concentrava 40% do total de servidores públicos no país, enquanto hoje chega a cerca de 60% desse total, sendo que 40% desse total atuam nas políticas de educação e saúde. Ainda existe uma grande diferença remuneratória, pois os servidores municipais recebem em média cerca de 30% a menos do que os servidores federais. O crescimento do número de servidores locais favorece a criação de uma categoria profissional local formada por servidores públicos que em suas funções podem definir necessidades, alocar recursos, dar legitimidade e coerência para a intervenção estatal.
O financiamento das políticas locais já encontra uma sistemática estruturada de repasse de recursos, principalmente pela consolidação do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e dos Fundos Setoriais de políticas sociais. Todavia, a análise de repasses do Fundo Nacional da Assistência (FNAS) aponta, por exemplo, que enquanto o repasse de recursos para manutenção da política perdeu 20% do ano de 2017 para 2018, os recursos para programas/convênios aumentaram 45%. Se, por um lado, esse recurso por projetos/convênios é relativamente pequeno para promover ações municipais de impacto[ii], por outro, é uma margem para que prefeitos possam realizar projetos e entregar algum resultado. Portanto, esses recursos extras não geram uma dependência dos políticos locais com a elite política nacional, mas voltam a ganhar importância para o local como forma de conseguir transpor a limitação imposta pelos recursos direcionados para a execução dos programas. Essa questão aponta um quadro preocupante de manutenção dos repasses federais nos patamares atuais, principalmente em um contexto de ampliação da demanda por serviços públicos e a negociação dos políticos locais com políticos nacionais, fato que pode dar maior margem às relações clientelísticas.
A intervenção federal das últimas décadas ampliou a provisão de serviços públicos oferecidos pelos municípios e isso gerou impactos em termos de redução das desigualdades[iii]. Essa capacidade local instituída deixa para as novas gestões um legado nas políticas sociais que é uma referência para os gastos futuros e possibilita uma relativa estabilidade no longo prazo. Estudos apontam que partidos políticos e seus programas podem direcionar formas de alocação de recursos e a definição de prioridades[iv]. Os problemas, que podem se agravar nessas eleições de 2020, são o enfraquecimento ideológico dos partidos e o crescimento das candidaturas de atores avulsos, sem tradição partidária. Esses fatores podem fazer com que o partido político já não seja uma variável determinante na alocação de recursos.
A percepção da distribuição de serviços no público, promovidos pelo poder local, é diverso e profundo. O local tende a ser mais responsivo às demandas de sua população, pois a esfera municipal é mais concreta na vida das pessoas do que o Estado ou a União. Isso aumenta a cobrança sobre prefeitos e vereadores, mas pode possibilitar formas mais democráticas de gestão. Contudo, o acesso dos canais de intermediação, entre o Estado local e o cidadão, é diverso. Cidadãos mais abastados, por exemplo, têm mais condições de recorrer às instâncias como o ministério público e o poder judiciário e, com isso, restringir a ação do Estado.
Esse aspecto tem relação com a capacidade decisória no Estado (no) local, pois demonstra que a permeabilidade estatal ainda é condicionada pelos canais de acesso das pessoas com o Estado. Estabelece-se, assim, uma espécie de controle dos recursos estatais por parte de agentes públicos e políticos que negociam benefícios/favores para determinados grupos. Essa atuação dá maior margem para práticas de desvios de finalidades que podem também ser corruptas. Portanto, a ampliação da permeabilidade, a criação de estratégias de governança e a diminuição das margens de discricionariedade e maior controle dos agentes públicos podem servir para conter essas práticas desviantes no processo de tomada de decisão.
A adesão aos programas federais normalmente vem acompanhada de parâmetros de execução e formas de controle que limitam a margem de atuação dos municípios. Esse aspecto impõe aos gestores uma restrição em relação à política pública. Com isso, as políticas públicas passam a funcionar com uma gramática própria que os gestores devem dialogar para evitar processos administrativos e improbidades.
Os conselhos de políticas públicas são instâncias criadas para incidir sobre o processo de tomada de decisão e relacionados com algumas políticas públicas. Eles são requisito para o recebimento de recursos por parte dos municípios. A indução federal foi a responsável pela ampliação dos conselhos nos municípios brasileiros[v]. Ainda existe espaço para garantir maior efetividade da atuação dessas instâncias participativas, assim como ampliar sua abertura para a participação da sociedade local.
Esses são alguns elementos que demonstram o atual estágio de configuração do Estado (no) local. Para pensar o cenário que os novos gestores irão receber não poderíamos desconsiderar os efeitos da Covid-19 na gestão local. A atuação dos atuais prefeitos na Pandemia da Covid-19 foi significativa, pois foram eles, junto com os governadores, os principais responsáveis por adotar medidas como isolamento social, quarentenas e lockdowns[vi]. Esse protagonismo melhorou a avaliação dos prefeitos e governadores e isso demonstra que esses atores voltaram a ser importantes na cena política.
O Supremo Tribunal Federal garantiu e reconheceu a atribuição e responsabilidade dessa atuação municipal. A ausência do governo federal, e principalmente o Presidente da República, foi uma barreira para planos de emergência e enfrentamento da Pandemia. As iniciativas de renda emergencial para as pessoas vulneráveis e recursos para estados e municípios, por exemplo, ocorreram graças a atuação do parlamento. Com isso, os municípios também voltaram a ganhar protagonismo nas relações federativas.
Os novos prefeitos e vereadores receberão uma cidade com maior demanda por serviços públicos, pois haverá uma grande parcela da sociedade que foi atingida pelos efeitos da Pandemia. Portanto, os custos de manutenção das políticas poderão ampliar, assim como a necessidade de continuar com a constante melhoria da qualidade dos serviços prestados. Como exemplo disso, e durante essa Pandemia já podem ser constatados o aumento de matrículas em escolas públicas[vii], a reconfiguração dos sistemas locais de saúde para atuar com as restrições trazidas pela transmissão do Corona Vírus[viii] e a ampliação das demandas sociais atendidas pela política de assistência social[ix].
Se, hoje em dia, apesar de melhor avaliados, os prefeitos estão em uma sinuca sobre ampliar os gastos sociais ou respeitar os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal, a tendência é que essa pressão aumente. Nas políticas de Educação e Saúde, que tem maior relação com o cofinanciamento federal, essa pressão não poderá ser respondida sem o esforço do governo federal; e, por isso, os impactos do slogan "Mais Brasil, menos Brasília" ainda é um terreno que precisa ser melhor definido. As práticas e ações até o momento, apoiados na PEC do teto de gastos, são preocupantes, pois demonstram uma retração federal no financiamento dessas políticas. Abrucio e outros autores autores, em artigo nesse Blog[x], apontam que esse slogan tem um paradoxo, pois o "Mais Brasil" contém maior autonomia para o ente local, mas com a retirada da responsabilidade dos entes federados sobre as decisões de Brasília. "Menos Brasília" significa, então, menos política, negociação e pactuação, atos constituintes de qualquer federação.
Os novos gestores locais terão, diante desse cenário, uma restrição material para a continuidade e execução das políticas públicas que demandarão ainda mais recursos. Portanto, em termos de recursos e da relação com a esfera federal, o cenário é desalentador para os novos gestores.
Por outro lado, essa restrição econômica pode ser um momento para criar estratégias de maior proximidade do Estado local e a sociedade. Nesse contexto, as decisões sobre a alocação de recursos, podem ser acompanhadas de experimentos participativos, inclusive com o uso da internet. O autogoverno no âmbito da localidade deve ser um horizonte a ser fomentado, como forma de encontrar alternativas para os problemas coletivos. Essa conjuntura pode recuperar inovações em políticas públicas locais como foi a década de 1990 na história do municipalismo, por exemplo[xi]. Portanto, não como palavras vazias de um slogan, mas como práticas cheias de significado, a ideia de mais Brasil, pode ser uma oportunidade de um rico laboratório para o Poder Local. Oxalá, neste ano, os candidatos tenham estatura para o tamanho desse desafio e a sociedade compreenda suas forças nessas eleições locais.
[i] https://www.ipea.gov.br/atlasestado/
[ii] Ver ARRETCHE, Marta T. S. Democracia, federalismo e centralizac?a?o no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2012.
[iii] Ver ARRETCHE, Marta. Trazendo o conceito de cidadania de volta: a propósito das desigualdades territoriais. In: ARRETCH, M. (Org). Trajetórias da Desigualdade: Como o Brasil mudou nos últimos cinquenta anos. São Paulo: CEM e Ed. UNESP, pp. 193 - 222, 2015
[iv] Ver em: RIBEIRO, Leandro M. Federalismo, governo local e políticas sociais no Brasil entre 1996 e 2004. In: HOCHMAN, Gilberto; FARIA, Carlos Aurélio P. (Orgs.). Federalismo e políticas públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, pp. 151 - 178; 2013
[v] Para saber mais, leia: GURZA LAVALLE, Adrian; BARONE, Leonardo Sangali. "Conselhos, Associações e Desigualdade", in M. Arretche (org.), Trajetórias das Desigualdades: Como o Brasil Mudou nos Últimos Cinquenta Anos? São Paulo, Unesp/CEM. 2015
[vi] Sobre a atuação dos municípios frente ao Covid-19, ver coletânea organizada pelo Núcleo de Estudos sobre Política Local em https://nepolufjf.wordpress.com/os-governos-municipais-frente-ao-coronavirus/
[vii] Exemplo disso em https://educacao.estadao.com.br/noticias/geral,pais-trocam-colegios-particulares-por-publicos,70003325226
[viii] Ver mais em https://saude.estadao.com.br/noticias/geral,pandemia-pressiona-sus-e-rede-privada-hospitais-tem-ate-13-dos-leitos-so-com-pacientes-de-covid,70003257283
[ix] Ver mais em https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/o-covid-19-as-desigualdades-brasileiras-e-a-assistencia-social/
[x] Disponível em https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/mais-brasil-menos-brasilia-o-sentido-do-federalismo-bolsonarista-e-seu-impacto-no-combate-a-covid-19/
[xi] Para conhecer registros das inovações da década de 90, ver https://eaesp.fgv.br/centros/centro-estudos-administracao-publica-e-governo/projetos/programa-gestao-publica-e-cidadania
