Fernando Luiz Abrucio,Doutor em Ciência política pela USP e professor do Departamento de Gestão Pública da FGV EAESP.
Eduardo José Grin, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV EAESP, onde é professor do Departamento de Gestão Pública.
Cláudio Couto, Doutor em Ciência política pela USP e professor do Departamento de Gestão Pública da FGV EAESP.
Catarina Segatto, Doutora em Administração Pública e Governo pela FGV EAESP e professora visitante da UFABC.
Cibele Franzese, Doutora em Administração Pública e Governo pela FGV EAESP, onde é professora do Departamento de Gestão Pública.
O presidente Bolsonaro é inegavelmente um grande comunicador e polemista. Organiza sua visão de mundo por bordões, frases de efeito e propostas ideológicas que, de fato, mobilizam consistentemente cerca de um terço do eleitorado brasileiro. Mas essas ideias não são apenas formas de atrair votos. Elas contêm o sentido de como o bolsonarismo imagina que o país deva ser governado. Claro que muitas vezes há contradições entre suas propostas e muitas delas têm dificuldades de sair do papel porque a maior parte da equipe bolsonarista não é boa implementadora de políticas públicas. Um dos bordões mais famosos dessa nova era é o "Mais Brasil, Menos Brasília". Por meio dele o governo tem tentado mudar o federalismo brasileiro, moldado pela Constituição de 1988 e aperfeiçoado ao longo de trinta anos por vários governantes. Os resultados e os paradoxos desse modelo federativo ficaram mais claros com a pandemia da Covid-19, gerando no front intergovernamental descoordenação, conflito e desconfiança, além de estabelecer um forte conjunto de controles institucionais sobre a Presidência da República.
Antes de discutir a noção bolsonarista de federalismo, é preciso retratar, sinteticamente, o modelo construído após o final do regime militar. Como o período autoritário tinha sido marcado pela centralização autoritária nos planos político, financeiro e administrativo, os defensores da redemocratização procuraram criar uma Federação mais democrática, com maiores poderes e (sobretudo) autonomia aos estados e municípios, mas que também lidasse melhor com a desigualdade, em contraponto explicito contra a ditadura. Para tanto, a Constituição de 1988 e legislações posteriores montaram um Welfare State inédito na história do país, caracterizado pela ampliação dos direitos e dos programas governamentais, especialmente na área social, com implementação descentralizada, mas com aumento do financiamento federal e de sua capacidade de normatização. Esse caráter centralizado fez-se necessário para ajudar no combate aos diversos tipos de desigualdades derivados da enorme heterogeneidade territorial brasileira, que se expressa em termos econômicos e sociais e nas capacidades estatais dos governos subnacionais produzirem políticas públicas universais.
Não se tratou, todavia, de mera centralização nos moldes dos períodos autoritários brasileiros ou de outros federalismos, como o mexicano. A maior parte do fortalecimento da União dependeu de relações intergovernamentais baseadas em estruturas de diálogo e cooperação, mais ou menos formais, com os outros níveis de governo, muitas vezes incluindo a participação social como um dos elementos dessa governança, como os conselhos municipais de Saúde e os Comitês de Bacia. Vale frisar que o grau de cooperação intergovernamental varia setorialmente em termos de institucionalização, com alguns casos com fóruns federativos fortes, como na Saúde, Recursos Hídricos e Assistência Social, outros com graus médios de colaboração federativa, como a Educação, e ainda aqueles com baixa atuação dos governos subnacionais, como na Cultura e na Habitação.
O modelo brasileiro envolveu diversos mecanismos de relações intergovernamentais e de coordenação federativa, indo além de uma visão baseada na dicotomia centralização versus descentralização. Há elementos que dão mais poder ao governo central e outros, mais força aos governos subnacionais no Brasil contemporâneo. Alguns exemplos paradigmáticos retratam essa realidade. Por um lado, há concentração de forte poder legislativo na União (incluindo um STF mais favorável às suas posições), Constituições estaduais que praticamente emulam a nacional, bem como uma enorme assimetria de capacidades estatais em favor do Executivo Federal frente aos outros níveis de governo. Por outro lado, existe uma forte autonomia municipal (maior do que na maioria das Federações) e grande base tributária nas mãos dos estados, além de transferências constitucionais automáticas numa proporção bem maior do que nos outros casos internacionais.
No campo das políticas públicas, construir um jogo o mais cooperativo possível tornou-se fundamental para o conjunto da Federação, pois governos subnacionais precisam da ajuda federal, dada a assimetria de poder e de recursos, e a Presidência da República, para ser bem avaliada em suas ações, depende da qualidade e efetividade da implementação local. Ressalte-se que nem sempre uma cooperação federativa efetiva tem sido alcançada, e nessas situações todos os atores políticos perdem, como bem mostra o caso da Segurança Pública ou da guerra fiscal entre os estados, que acabou quebrando boa parte deles e impedindo uma reformulação bem-sucedida da estrutura tributária do país.
O federalismo mais cooperativo desenhado pela Constituição de 1988, porém, não foi colocado em prática de forma automática. Essa passagem da lei ao funcionamento institucional dependeu de lideranças políticas que foram capazes de montar, a partir do impeachment do presidente Collor, um modelo de governança política que fortaleceu a União, mas num jogo de diálogo e concessões aos governos subnacionais. É importante lembrar que até o Plano Real os estados endividaram-se e conseguiram jogar todos os seus custos para os cofres federais. Que a descentralização da Educação e da Saúde estava sem rumo até o início do Governo FHC. Que a ampliação das ações da Assistência Social só ocorreu efetivamente com a criação do Bolsa-Família e do SUAS. Que as constantes vitórias do Governo Federal no STF desde o final da década de 1990 estiveram fortemente vinculadas à construção de um consenso político sobre o modelo cooperativo de Federação.
Muitos outros exemplos poderiam ser citados para dizer que a construção de poder majoritário delegado à União e ao Executivo Federal no plano federativo foi uma obra política na qual os presidentes souberam criar mecanismos de diálogo e compensação junto aos governos subnacionais. Desde Fernando Henrique, passando por Lula, Dilma e Temer, os conflitos com os governadores foram muito pontuais e as relações com os prefeitos eram fortemente institucionalizadas e valorizadas. Esse modelo de relacionamento intergovernamental foi colocado na mesma vala comum daquilo que tem sido chamado pelo presidente Bolsonaro de velha política e, por isso, perdeu sua força e está em sua maior crise agora, com a pandemia da Covid-19.
O bolsonarismo tem proposto várias visões de mundo que batem de frente com o que foi construído durante a redemocratização, incluindo aí o modelo de federalismo. A ideia-chave do "Mais Brasil, Menos Brasília" é estabelecer uma outra forma de funcionamento da Federação que combina a defesa de maior autonomia dos governos subnacionais com a redução da responsabilidade do Governo Federal no campo das políticas públicas, mas que, num aparente paradoxo, pretende instituir isso desconsiderando os estados e municípios, a fim de enfraquecer a participação destes entes federativos na deliberação e controle das decisões tomadas em Brasília.
Três fatores explicam essa escolha de relacionamento federativo por parte do bolsonarismo. Primeiro, a equipe econômica, mormente o seu chefe, e os bolsonaristas do círculo palaciano, defendem a concepção federativa que os republicanos dos Estados Unidos, desde Nixon, advogam, qual seja, a ideia dos devolution powers: é preciso repassar todas as funções e responsabilidades das políticas públicas aos governos locais, retirando a União e o "governo interventor" que ela representa desse jogo. Esse tipo de federalismo ganhou força a partir da presidência de Ronald Reagan e se tornou hegemônico desde então, mesmo que em certos momentos tenha havido maior intervenção federal, como na Educação Básica (com o No Child Left Behind, criado por Bush filho e continuado por Obama) e com a proposta do Obamacare na Saúde. Mas o "mito do mito", o presidente Trump, continuou na toada de redução do governo federal, inspirando seu seguidor tupiniquim - e como se sabe, essa visão trumpista de mundo foi encurralada pelo crescimento descontrolado da pandemia da Covid-19 nos Estados Unidos.
A crença no modelo de devolution powersproduz um federalismo por ausência do Governo Federal. Ele se combina com a crença numa redução brusca da intervenção governamental e, desse modo, na visão de Estado mínimo professada pelo ministro Guedes, com sua leitura da Escola de Chicago da década de 1970 - algo que a maioria dos economistas de lá já não defende faz um bom tempo. Daí surge uma segunda razão que explica a opção federalista do bolsonarismo: a maior preocupação desse grupo não é com o combate das desigualdades, tal qual era o compromisso dos líderes da redemocratização que inscreveram essa meta na Constituição de 1988.
Reduzir o tamanho da ação de coordenação federativa da União e, ao mesmo tempo, repassar funções e responsabilidades aos estados e municípios é atuar para aumentar a desigualdade no Brasil. A diminuição da ação conjunta do MEC junto aos governos subnacionais em 2019 os obrigou a buscar soluções próprias, algo que, em contextos socioeconômicos desiguais e de capacidades estatais frágeis, tende a elevar ainda mais as diferenças de qualidade e resultados das redes educacionais. Da mesma maneira, o desmonte do Ibama provavelmente piorará a política ambiental em lugares que têm menos condições de realizá-la, sendo que, em alguns casos, isso afetará os biomas que mais precisam de proteção. Para fechar essa questão com um exemplo mais drástico, o encolhimento do número de beneficiados pelo Bolsa Família feito pelo Governo Bolsonaro repassou parte do combate à pobreza exatamente para as regiões que têm menos recursos para fazê-lo.
Somados aos dois primeiros - proposta de devolution powerse redução do papel da União no combate à desigualdade - há um terceiro fator que explica o modelo de federalismo bolsonarista: a ideia da política como uma guerra permanente, no sentido exposto originalmente por Carl Schmitt, que deve excluir todos que não se comportem como "amigos" - ou seja, de adesão e submissão incondicionais. Nesse sentido, o presidente Bolsonaro não quer fazer nenhuma parceria institucional que implique diálogo e negociação para levar a cabo suas políticas. O máximo que ele aceita é que os governos subnacionais - assim como o Congresso Nacional e até o STF - aceitem suas propostas e as implementem tal como foi definido por Brasília. Assim ocorreu nos programas de escolas cívico-militares e de alfabetização que o MEC tentou impor aos estados e municípios, sem nenhuma conversa prévia. Esta é a face do federalismo de confronto e exclusão intergovernamental, com a busca da sujeição dos alegadamente minoritários e dissidentes.
A aversão ao diálogo e à negociação produz, geralmente, um jogo político muito conflituoso, em que o presidente Bolsonaro e seu séquito político geram brigas homéricas com todos os que se colocam contrários ou apenas críticos ao projeto governamental. Esse tipo de comportamento aparece nas relações intergovernamentais desde o início do governo. Foi ele que originou, como forma de autodefesa, o Consórcio do Nordeste, no qual os nove governadores dessa Região procuraram se juntar para reduzir a fragilidade de cada qual e fazer políticas independentes da União. Dentro da mesma lógica de sujeição, depois de muito embate com os governos estaduais da Região Norte, o Governo Federal criou um Conselho da Amazônia sem a participação dos governadores.
A lógica de guerra do bolsonarismo, em verdade, relaciona-se claramente com o temor de qualquer tipo de checks and balancessobre o poder presidencial. O interessante é que esse modelo propõe repasse de funções e responsabilidades aos governos subnacionais, todavia, as principais decisões políticas devem vir de um poder de Brasília que deve ser pouco controlado. Disso resulta um federalismo hierárquico e autocrático.
É importante ressaltar que o federalismo, junto com a lógica de separação de Poderes, constitui-se no principal contrapeso institucional dentro do sistema político brasileiro. Quanto mais Bolsonaro evita a cooperação intergovernamental no campo das políticas públicas e aumenta o conflito com os atores federativos, mais ele ativa, inadvertidamente, as estruturas federativas como forma de contrapeso e freio à União e, consequentemente, ao presidente da República. Embora seja desejável ter esse tipo de controle no federalismo, como já anteviam os founding fathersamericanos, que inventaram tal engenharia institucional, uma "guerra de todos contra todos" federativa pode ser um desastre para o país, ainda mais num momento que exige uma enorme coordenação de esforços, como no combate a pandemia da Covid-19. É este triste espetáculo que o povo brasileiro assiste agora, orquestrado pelo líder máximo da nação.
O fato é que a atual balbúrdia federativa incentivada pelo presidente da República é o cume de um processo, e não o início dele. Tudo o que se vê de descoordenação da política de Saúde, resultando em enormes perdas de efetividade no combate à Covid-19, tem como raiz a noção de federalismo escolhida pelo bolsonarismo. A desresponsabilização da União no jogo cooperativo intergovernamental, a perda de importância do Governo Federal nas ações de combate à desigualdade e a lógica schmittiana de relacionamento com os estados e municípios foram alimentados durante todo o ano de 2019 e ganharam maior proporção no momento da pandemia pelo potencial de impacto que ela tem na avaliação do presidente e nas suas visões de mundo.
Em outras palavras, o combate à Covid-19, dada sua dimensão e menor previsibilidade, exigiria um Governo Federal atuando conjuntamente com os governos subnacionais e com ações mais fortes de combate à desigualdade territorial e entre os indivíduos. O presidente Bolsonaro acredita em outra cartilha federativa e, ademais, segue a lógica de procurar inimigos e responsáveis pelos problemas do país - que no caso seriam os governadores e prefeitos -, de modo que ele possa sair, ao final, como o mito que salvou o país, a despeito de todas as perseguições que sofre. O problema é que se a posição bolsonarista vingar como política e fracassar no terreno da política pública, o que é bem provável, o país pagará muito alto, principalmente em número de mortes mas também em termos de crise social, por ter adotado uma ideia de Federação equivocada.
A República Federativa do Brasil deveria encontrar mecanismos institucionais nos quais a União, os estados e os municípios tomariam decisões compartilhadas e coordenadas de combate à Covid-19. Isso é urgente para que o país consiga combater adequadamente a pandemia e organizar ações para minimizar as sequelas econômicas e sociais. É interessante notar que não só deve haver maior ação conjunta no campo da Saúde. Também é necessário que isso ocorra em relação a outras áreas, como medidas de transferência de renda, funcionamento das escolas, políticas culturais, defesa da população idosa, proteção às comunidades urbanas periféricas e ações contra as disparidades regionais.
A Saúde tem um modelo de compartilhamento e cooperação federativas bastante testado e adequado. É preciso fortalecê-lo agora e incrementar a transferência de recursos para combater a Covid-19. O mesmo caminho deveria ser seguido nas demais políticas públicas, usando os fóruns intergovernamentais existentes ou os criando onde não existem, para tomar decisões que se espalhem por todo o país e que, desse modo, possam reduzir o impacto da crise atual.
Vale lembrar, finalmente, que o avanço desenfreado da Covid-19 em alguns lugares teve como grande impulsionador o fracasso da coordenação entre os níveis de governo. Foi assim na disseminação impressionante que aconteceu na Itália e, numa amplitude bem maior, ocorreu o mesmo nos Estados Unidos. A tragédia norte-americana tem como uma das principais causas o modelo federativo adotado hegemonicamente desde Reagan e que ficou ainda mais refratário ao diálogo e negociações federativas com o trumpismo. O presidente Trump agora admite o erro e tenta, ao seu modo atabalhoado e narcisista, mudar o rumo, embora talvez já seja tarde para corrigir a desgraça que esse federalismo proporcionou à nação, algo que pode custar milhares de mortes e a reeleição presidencial. Bolsonaro não só não assumiu o erro do modelo como dobrou a aposta: quer aumentar o conflito com municípios e principalmente estados, além de evitar as formas de cooperação entre os níveis de governo nas políticas públicas, especialmente na Saúde.
Essa estratégia bolsonarista contém dois grandes problemas. O primeiro é que ela está sendo derrotada institucionalmente pelas decisões do Congresso, do STF e,particularmente, dos governadores, de modo que o federalismo laissez-fairianoadotado pelo bolsonarismo vem sendo substituído por um maior protagonismo de outros atores, embora de uma forma descoordenada, algo que, ao fim e ao cabo, enfraquece o alcance e a efetividade das políticas públicas.
Além disso, sendo vencedor ou não nesta batalha intergovernamental e de modelo de combate à pandemia, o fato é que as escolhas do presidente Bolsonaro tendem a aumentar os custos causados pela Covid-19. Mesmo que ele tente repassar a responsabilidade da crise econômica para os estados, as mortes pelo corona, como é chamada a doença popularmente, serão a principal marca de seu mandato. Somente um outro tipo de federalismo, mais cooperativo - como o que foi construído desde a Constituição de 1988 - poderia evitar esse drama.
O Estado federal brasileiro já viveu sua farsa no período autoritário do regime militar. Com a redemocratização o país buscou criar uma Federação mais democrática e equilibrada, tarefa difícil mas essencial numa nação tão desigual em termos territoriais. Num retrocesso histórico, o modelo federativo bolsonarista ancora-se numa combinação peculiar e perversa de três grandes características: ausência da União na coordenação de ações intergovernamentais e no combate à desigualdade, decisões autocráticas e hierárquicas do Governo Federal e, como elemento que mais salta à vista atualmente, um confronto permanente com governadores e prefeitos. Seguindo essa toada frente a uma pandemia avassaladora, a lógica subjacente ao slogan Mais Brasil, Menos Brasília, colocará a Federação sob o signo da tragédia política.
