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Na corda-bamba de sombrinha: conexões entre administração pública e política

Humberto Dantas

09 de maio de 2019 | 15h02

Texto de autoria de: Bruno Magalhães, gestor público, formado pela Fundação João Pinheiro e pela UFMG, com mestrado em Salamanca. Líder MLG, servidor público estadual em Minas Gerais, atualmente cedido para a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. É estudante de mestrado em Gestão de Políticas Públicas na USP.

 

É sabido que a Administração Pública está intimamente conectada à Política. Não tem como ser diferente, não há como argumentar sobre a suposta neutralidade técnica da gestão. Isso porque no setor público é preciso tomar decisões entre alternativas cujos valores inerentes quase nunca são compatíveis entre si e muito frequentemente não se mostram de todo claros no momento da escolha. Vejam um exemplo: recentemente o Ministério da Justiça e Segurança Pública criou um grupo de trabalho para avaliar a conveniência e oportunidade da redução de tributos de cigarros fabricados no Brasil, com a justificativa declarada de diminuir o consumo e o contrabando de cigarros estrangeiros de baixa qualidade. Foi imediata a reação de diversos setores da sociedade e até mesmo dentro do próprio governo, notadamente por parte de grupos ligados à política pública de saúde e à tributação. O exemplo é ilustrativo porque escancara o fato de que, não obstante a decisão de reduzir os impostos dos cigarros pode efetivamente produzir um resultado positivo na política de segurança, o mesmo ato pode gerar um impacto negativo na saúde e na receita federal. Em outras palavras, nesse como em tantos outros casos, a técnica per se não fornece ferramentas que habilitam uma definição ótima entre as alternativas viáveis, é preciso escolher entre sistemas de valores distintos, e essa é uma escolha eminentemente política.

Isso não significa, entretanto, que à burocracia ou mesmo ao Poder Executivo cabe o monopólio da definição política de todas as escolhas que se apresentam. Fosse o Brasil um sistema parlamentar o poder Executivo seria eleito pelo Legislativo e, por conseguinte, seria espelho deste, ocasião em que poder-se-ia assumir que as decisões tomadas pelo Governo estariam respaldadas pelo Congresso. Não é bem assim nos sistemas presidencialistas, onde o/a Presidente e os/as Congressistas são eleitos/as diretamente – e independentemente – pelo povo. E não, não dá para fechar um deles e decidir tudo só pela relação direta via Twitter, por razões óbvias. Então é preciso ter em conta que as escolhas entre alternativas políticas nas decisões de políticas públicas nos sistemas presidencialistas passam por mecanismos de coordenação executivo-legislativo, negociados posteriormente ao momento eleitoral. Historicamente, no Brasil (mas não só aqui) esses mecanismos dividiram-se, grosso modo, entre a coalizão, que estabelece lideranças e define uma estrutura mais ou menos estável de apoio/oposição, e a liberação de orçamento/emendas, utilizada complementarmente na negociação pontual ou caso a caso.

Esse sistema de coordenação gerou resultados positivos e negativos, mas não é objetivo desse texto entrar nessa análise, cuja discussão ainda se encontra bastante em aberto. O que interessa aqui é enfatizar outro aspecto dessa relação executivo-legislativo, qual seja a estrita dependência do sucesso governamental à boa saúde política do país. E nesse ponto, é preciso reconhecer que viemos atravessando longo período de crise. É mais, acompanhando os indicadores econômicos ao som do noticiário político, pode-se afirmar com alguma segurança de que desde 2014 (mais precisamente 2013, no início das manifestações pré-Copa do Mundo) o baixo desempenho econômico caminha de mãos dadas ao desarranjo político-institucional que se instalou em Brasília, daí se espalhando para muitos estados da Federação.

Agrava a questão o fato de que o Brasil é um dos países em que o Chefe do Executivo mais possui cargos de livre nomeação na burocracia estatal. Em entrevista à Revista Época no ano passado, Claudio Weber Abramo, Diretor da ONG Transparência Brasil afirmou que o Executivo Nacional possui 22,5 mil cargos de livre nomeação. Nos Estados Unidos são aproximadamente 4 mil, na Alemanha 500 e no Reino Unido 300. Isso significa que por aqui a crise política tem grande potencial para paralisar não somente as grandes decisões nacionais, mas também as decisões mais procedimentais de políticas públicas que fornecem serviços cotidianos à população.

Mas, calma! Antes de apontar vilões e começar a mudar tudo isso daí, é preciso refletir sobre um outro lado importante desse balanço técnico-político da administração pública brasileira. A já aludida relação executivo-legislativo também é garantidora de uma variável importantíssima nos sistemas democráticos: a responsabilidade política, que emana justamente de um bom equilíbrio entre os poderes. Responsabilidade política é um conceito subvalorizado na nossa cultura local, acostumada a delegar extensivamente a responsabilização das decisões públicas ao Judiciário, órgão a qual cabe a guarda de uma responsabilidade também muito importante, mas de natureza e papel muito diferentes: a responsabilidade jurídica. A responsabilidade política, ao contrário, é a boa e velha cobrança às lideranças eleitas, cabendo, portanto, à cidadania, que age gerando sanções e premiações políticas a depender do fracasso ou sucesso das decisões tomadas.

Foi a responsabilidade política, por exemplo, que fez o premiê inglês David Cameron renunciar ao cargo após constatar que sua estratégia de realizar um referendo para saber se o Reino Unido ficaria ou não na União Europeia resultou derrotada em 2016. Consagrada a vitória do Brexit, ele sabia que não mais tinha capital político para operar qualquer nova decisão. Abandonou o posto e logo em seguida renunciou também ao seu lugar no parlamento, assumindo responsabilidade pelos seus atos enquanto governante e impedindo que o fracasso fosse atribuído ao seu partido.

No caso brasileiro, parece haver responsabilização política sempre que há um grande estelionato eleitoral, isto é, sempre que as plataformas de campanha são radicalmente abandonadas pelas lideranças que, uma vez eleitas adotam medidas opostas ao que haviam prometido. O jornalista Thomas Traumann aborda o tema em seu livro “O Pior Emprego do Mundo”, ressaltando dentre outros os estelionatos realizados pelo Presidente Fernando Collor, quando do confisco da poupança pouco depois da Ministra Zélia Cardoso afirmar em rede nacional que não adotaria a medida; pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, com a liberação do câmbio e baixo desempenho econômico no segundo mandato; e pela Presidente Dilma Rousseff ao adotar, também em seu segundo mandato, uma política fiscal e econômica que não só tinha dito em campanha que seria desnecessária, como era muito parecida com a plataforma derrotada do candidato Aécio Neves. Acontece que por aqui, a fatura da responsabilidade política foi cobrada apenas uma vez via eleições. Em duas das três ocasiões mencionadas, o/a Presidente foi retirado/a via impedimento, que é uma cláusula democrática delicada, uma vez que se baseia na retirada do mandato popular por outro órgão político, e não pelo povo que concedeu aquele mandato em primeira instância. Como é sabido, o impeachment só pode ocorrer em razões definidas em lei, e seu mau uso não está imune à responsabilização política, já que pode causar grandes fraturas institucionais.

Em síntese, parece razoável assumir que o desempenho positivo da administração pública está de alguma maneira relacionado ao bom equilíbrio do sistema político, seja por meio da influência da coalizão governativa, da nomeação dos milhares de cargos comissionados ou ainda dos impactos institucionais das ações políticas. O contrário é igualmente concebível, na medida que os resultados de políticas públicas influenciam a percepção que a sociedade tem dos governantes, sobretudo através do mecanismo de policy feedback. Cumpre, portanto, considerar ambos os sistemas – político e administrativo – em perspectiva conjunta, encontrando elementos de conectividade. Em momentos de crise como nossa atual situação, que já caminha para outra década perdida, tais elementos podem ser importantes pontos de atenção para se limitar a retroalimentação viciosa dos ciclos de desintegração das esferas política e estatal da nossa ainda frágil res publica.

 

 

CAPÍTULO EXTRA: Réplica ao meu texto “Tragédias Anunciadas”, publicado em 14 de fevereiro de 2019.

 

No dia 14 de fevereiro de 2019 publiquei um texto sobre o rompimento da Barragem da Mina do Córrego do Feijão administrada pela Vale do Rio Doce na cidade de Brumadinho, tragédia de enormes proporções humanas e ambientais, que se somou a uma longa e infeliz lista de episódios semelhantes do nosso país. No texto, que pode ser acessado aqui: https://politica.estadao.com.br/blogs/blog-do-mlg/tragedias-anunciadas/, atribui a sistemática ocorrência de tragédias antecipáveis no Brasil a três aspectos: cultura de negligência a riscos, pouca difusão técnica da gestão de risco e esterilidade política de medidas de mitigação de riscos. Além disso, apontei para o fato de que os impactos dos desastres afetam desigualmente parcelas distintas da população. Pouco tempo depois, grata foi a minha surpresa de receber uma réplica, que adiciona outros dois importantes pontos à análise. Assim, tomo a liberdade de replicar aqui o texto do Daniel Campos, especialista em políticas públicas e gestão governamental do Governo do Estado de Minas Gerais, bacharel em Direito e Administração Pública e mestrando em Adminstração Pública pela Fundação João Pinheir, além de inspirador amigo. Com a palavra, o Daniel:

 

Em resposta ao excelente texto do meu caro colega Bruno Dias Magalhães, no qual trata sobre as razões que o governo e a sociedade brasileira parecem não conseguir se precaver de situações críticas como outras sociedades o fazem, acredito ter algumas questões complementares que valem a pena serem mencionadas. Como a motivação do referido texto foi, em grande parte, o desastre de Brumadinho envolvendo a Vale do Rio Doce, não podemos deixar de falar da captura dos órgãos governamentais por grandes corporações.

Nessa linha de pensamento, por causa de sua grande importância econômica, essas corporações acabam por influenciar, em diferentes níveis e por diferentes canais, as decisões e agendas governamentais. Deixando claro que não tenho a pretensão de demonizar corporações capitalistas, uma vez que Estado e mercado, quando bem coordenados, geram inegáveis benefícios para a população, como se pode ver nos Estados de bem-estar social (um ao qual até mesmo mencionado pelo Bruno).

 O grande problema com este ponto é quando o interesse destas corporações não encontra consonância com o interesse público, gerando um impasse que cabe ao setor público, pelos mecanismos que escolher, resolver esta dissonância. Assim, essencial que o Estado seja forte para que um país seja capaz de resolver questões que impactam de forma tão dramática a população, como o caso de evitar tragédias como a de Brumadinho.

O que a população geralmente não percebe, é que o Estado brasileiro, apesar de superficialmente muitas das vezes ser caracterizado como grande, não é forte. De fato, o que os relatórios tendem a mostrar, é que a burocracia central brasileira foi mais bem capacitada e remunerada do que os funcionários públicos que entregam serviços diretamente para a população, como no caso dos professores. Entretanto, os governos brasileiros, até mesmo pela própria estrutura de financiamento (seja pela política tributária, seja pela política de financiamento político), que transforma a desigualdade de renda em uma desigualdade de representação política, acabam por se tornarem reféns de fortes organizações econômicas.

Como era de se esperar, investimentos em campanhas políticas e outros mecanismos econômico-políticos de influência, têm se mostrado geradores de grandes retornos financeiros. O problema é que relações econômicas geram, muitas vezes, externalidades. Algumas vezes essas externalidades são negativas e sem um governo forte (capaz de representar de forma mais fidedigna os interesses públicos), essas externalidades são absorvidas de forma intensa pela população.

O que nos leva ao segundo ponto que é importante ser mencionado: a desigualdade de renda brasileira. Mais uma vez, não é de interesse demonizar a desigualdade de renda em si neste texto, uma vez que esta é relevante para criar bons incentivos de desenvolvimento econômico. Agora, uma desigualdade perniciosa como encontramos em solo nacional acaba por gerar consequências também dramáticas, socialmente falando.

Além de outras consequências, a desigualdade de renda acaba por gerar uma desigualdade educacional (e vice-versa), que impacta na capacidade do brasileiro de interpretar e modificar realidades. Em outras palavras, quando se baseia o debate político em superficialidades e não em análises mais profundas da agenda política, questões essenciais inevitavelmente vão ser deixadas de lado.

Por fim, e não menos grave, essa grande desigualdade acaba por gerar uma situação em que os interesses dos representados não são os mesmos dos interesses da população. O perfil econômico, educacional, de raça e de gênero dos representantes políticos brasileiros, em todos os níveis é muito distante de um perfil tão diversificado quanto o perfil da população brasileira. Acredito que não por coincidência que vemos países desenvolvidos fazendo o que aparentemente não somos capazes de fazer: ouvir o povo.

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