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Presidente sem asas

Bolsonaro arrisca perder protagonismo; Legislativo está disposto a assumir esse papel?

Carlos Pereira, O Estado de S.Paulo

01 de julho de 2019 | 05h03

Seria crível atribuir ao Congresso mérito ou responsabilidade pelo sucesso ou fracasso de políticas de perfil universal, como a reforma da Previdência? Se a inflação ou o desemprego subirem, seria possível que eleitores eximam o presidente dessa responsabilidade e a transfiram para os legisladores? 

Em regimes políticos presidencialistas, presidentes são eleitos por uma base eleitoral ampla, distribuída em todo o território nacional. Por outro lado, legisladores são eleitos por uma base eleitoral bastante reduzida, concentrada em poucos municípios em um determinado Estado. 

Bases eleitorais diferentes geram preferências distintas de políticas e estratégias diferenciadas de sobrevivência eleitoral. É esperado que presidentes sejam motivados pela implementação de políticas universais. Legisladores, por outro lado, seriam fundamentalmente orientados pela implementação de políticas locais, capazes de alimentar as suas redes de interesse. 

Em função da potencial diferença de preferências e estratégias de sobrevivência política entre o Executivo e o Legislativo, existiria um grande potencial de conflito. 

Ao delegar uma ampla gama de poderes constitucionais, orçamentários e de agenda para o presidente na Constituição de 1988, os legisladores criaram as bases institucionais para que esses potenciais conflitos fossem dirimidos. Por meio desses poderes, presidentes seriam capazes de sustentar coalizões estáveis em troca de recursos políticos (ministérios, cargos na burocracia pública etc.) e financeiros (execução de emendas individuais e coletivas, por exemplo) para aliados no Legislativo. 

Todo processo de delegação se caracteriza por uma transferência de poder para que um “agente” (no caso, o Executivo) utilize esses poderes delegados de forma consistente com as preferências medianas dos “principais” (no caso, os legisladores). 

Quando isso acontece, presidente e legisladores e a própria sociedade se beneficiam, pois é esperado maior cooperação a um custo relativamente baixo. Verifica-se uma taxa maior de aprovação de reformas de autoria do Executivo, aumentando assim as chances de reeleição do presidente e dos legisladores de sua coalizão. Uma espécie de democracia retrospectiva virtuosa. 

Entretanto, quando o presidente negligencia as preferências dos legisladores, é esperada maior desconfiança. No limite, os custos de governabilidade aumentam e a taxa de sucesso do presidente diminui. Além do mais, iniciativas do Legislativo que visam controlar e diminuir os poderes do presidente tendem a aumentar.

Como o presidente Bolsonaro tem se recusado a governar por meio de uma coalizão majoritária e estável, bem como interpretado o Congresso como uma arena de adversários, expondo continuamente legisladores como representantes de uma suposta velha política, não seria surpresa que parlamentares considerassem o presidente com desconfiança, e não mais agente de suas preferências.

Movimentos recentes do Legislativo no sentido de diminuir a discricionariedade do Executivo (i.e., tornar impositivas as emendas individuais e coletivas ao Orçamento) e a imposição de algumas derrotas ao presidente no Congresso são exemplos de medidas do Legislativo de cortar as asas de um presidente não representativo dos legisladores.

Mas, como as regras do jogo de sobrevivência política e eleitoral tanto do Executivo como do Legislativo não mudaram, não parece ser plausível que um maior protagonismo do Legislativo seja suficiente para que o Congresso seja responsabilizado por fracassos na implementação de políticas universais. O Executivo continuará a ser o centro nevrálgico no presidencialismo multipartidário, mesmo quando enfraquecido.

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