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Rafael Arbex/Estadão
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‘Preço do apoio político subiu’, diz Marcos Mendes sobre orçamento secreto

Segundo o economista, a definição da destinação dos recursos por emenda de relator é uma forma de o Congresso demarcar território no Orçamento, por causa da “incompetência” do Palácio do Planalto na articulação política

Idiana Tomazelli, O Estado de S.Paulo

10 de junho de 2021 | 13h13

A emenda de relator, oficializada agora como instrumento para parlamentares direcionarem recursos a suas bases eleitorais, é um sintoma da deterioração do sistema político-eleitoral, afirmou o economista Marcos Mendes, pesquisador do Insper e ex-chefe da Assessoria Especial do Ministério da Fazenda.

Na sua avaliação, a definição da destinação dos recursos neste formato é uma forma de o Congresso demarcar território no Orçamento, por causa da “incompetência” do Palácio do Planalto na articulação política, e na formação de um governo de coalizão. “Acho que vai ser difícil o governo se desvencilhar da emenda de relator”, disse Mendes em entrevista ao Estadão/Broadcast. “O preço subiu”. 

Como o sr. vê as emendas de relator no Orçamento? Há uma articulação para tentar incluir esse instrumento na Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2022. O governo vai conseguir se desvencilhar em algum momento?

Acho que vai ser difícil o governo se desvencilhar da emenda de relator. Ela é um sintoma de uma deterioração do nosso sistema político-eleitoral. Desde a redemocratização, a gente tem um sistema presidencialista, mas um Congresso com grande poder de veto. Um presidente que não tem maioria no Congresso fica com sua governabilidade bem prejudicada. Uma das formas encontradas para ter maioria no Congresso foi formar o governo de coalizão, trazer uma quantidade de partidos que garanta a maioria do Congresso para dentro do governo. Isso significa distribuir ministérios, distribuir cargos proporcionalmente. Outra é usar emendas parlamentares como instrumento de trazer apoio adicional de parlamentares para agendas do governo. Quando você não faz um governo de coalizão, não coloca dentro do Executivo uma representação partidária proporcional à que tem no Congresso, fica mais difícil ter maioria. O Congresso resiste mais, e passa a usar o Orçamento como um instrumento para ganhar poder, já que ele não tem acesso aos cargos, a ministérios, a influenciar na política. Ele vai tentar via Orçamento, e isso está acontecendo por meio da emenda de relator.

Por quê?

Ao longo dos anos, esse processo foi se tornando cada vez mais difícil. No governo Fernando Henrique (Cardoso, 1995 a 2002), você tinha três, quatro partidos grandes, juntava e fazia maioria. Ao longo dos anos, foi havendo uma fragmentação partidária. Hoje tem que juntar quase uma dezena de partidos para ter maioria. Foi ficando cada vez mais difícil formar coalizão. Então, cada vez mais essas emendas parlamentares vão substituindo, de forma imperfeita, a formação de coalizão. O Congresso vai ganhando espaço, e os interesses pulverizados vão ganhando espaço. Então, cada vez menos o Orçamento representa uma decisão coletiva, de determinar obras com impacto estrutural relevante, as prioridades do País, e vai sendo fragmentado, pulverizado naqueles interesses particulares e individuais. Aí a gente sabe que o espaço para corrupção aumenta, o espaço para ineficiência aumenta. É isso que está acontecendo.

Qual é o risco disso?

Em primeiro lugar, a qualidade do gasto público cai tremendamente, diminui a produtividade da economia e o potencial de crescimento. Se você distribui tratores comprados a um custo mais alto, você desperdiçou recurso que poderia estar sendo usado na formação de uma criança na escola, ou para ampliar a vacinação. Outro problema é que esse sistema vai crescendo. Cada vez você precisa de mais dinheiro para formar maioria. Foi um processo de deterioração sério que aconteceu nos últimos anos. Dado que explicitamente o governo Dilma e o governo Bolsonaro optaram por não fazer um governo de coalizão, o Congresso foi mudando as instituições, as regras do jogo, para se apropriar do Orçamento. Foi tornando emendas obrigatórias, ampliando (as emendas), diminuindo o potencial de fiscalização, como é o caso daquelas emendas de transferência direta de dinheiro, e agora recriou a emenda de relator, que já existia na época dos Anões do Orçamento. Antes, quando nenhuma emenda era obrigatória, bastava executar as emendas individuais e você já tinha uma moeda de troca para formar maioria no Congresso. Agora essa moeda de troca não existe mais, o parlamentar já tem direito àquilo ali. A mesma coisa com as emendas de bancada estaduais. Então vai ter que partir para emendas de relator para agregar apoio político. Vai ficando cada vez mais caro, num contexto em que o Orçamento está cada vez mais curto, e as finanças cada vez mais desestruturadas. O custo dessa política vai aumentando, a ineficiência gerada por ela vai aumentando, e os reflexos negativos para a sociedade são cada vez piores.

Na aprovação da PEC Emergencial, houve acordo de R$ 16,5 bilhões em novas emendas, além das obrigatórias, para que ela fosse aprovada. Outros governos operavam com antecipação de emendas que já existiam. Chamou a atenção esse valor?

O preço subiu. O que me chama atenção é que foi um preço altíssimo para aprovar uma PEC de baixíssima eficácia. A PEC Emergencial não trouxe nenhuma grande novidade em termos de fortalecimento das regras fiscais, dos princípios de equilíbrio fiscal. Ela na verdade criou um regime de calamidade pública que, um mês depois da PEC aprovada, o ministro da Economia (Paulo Guedes) estava trabalhando para que o mecanismo que ele criou não fosse acionado, com medo de liberar excessivamente o gasto. Teve uma regra de redução de gasto tributário que não vai ter eficácia. Teve uma regra de ativação dos gatilhos do teto de gastos (regra fiscal que limita o avanço das despesas à inflação) que foi colocada num nível muito alto. Quando você conseguir ligar a mangueira de incêndio, a casa já vai estar metade queimada. Foi uma PEC que trouxe poucos benefícios. E depois a gente descobriu que o custo de sua aprovação foi altíssimo.

O presidente também se aproximou do Centrão e passou a ceder cargos. Isso alivia a pressão por domínio sobre o Orçamento?

Não, porque um governo de coalizão requer, em primeiro lugar, ter uma articulação política muito profissional, hábil e que saiba lidar com as negociações políticas dentro do Congresso. A equipe de negociação política do presidente da República, desde o começo do governo, mostrou uma inépcia muito grande, uma incapacidade de articulação em vários episódios, como por exemplo trabalhar para derrubar vetos do próprio presidente. É uma atuação descoordenada, sem prioridades e sem habilidade de negociação. Então o primeiro quesito já não existe. O segundo quesito é efetivamente dividir o poder, ter nos cargos ministeriais pessoas que representem os partidos. Assim como a presidente Dilma (Rousseff) não aceitou isso e quis colocar suas indicações pessoais, hoje o presidente Bolsonaro quer suas indicações pessoais. Veja o que aconteceu no caso da troca do Ministério da Saúde. Explicitamente os partidos que o apoiam apresentaram uma candidata (a médica Ludhmila Hajjar) para o ministério, o presidente queimou essa candidata e indicou uma pessoa da sua escolha pessoal. Quando os partidos não têm claramente o poder de indicar as pessoas aos cargos públicos, aí eles passam a atuar de outra forma, que é influenciando no Orçamento.

Esse movimento de demarcação de território no Orçamento é sustentável?

A gente já está dando de cara no muro. Nosso nível de endividamento público, o grau de ineficiência da máquina pública, o grau de engessamento do Orçamento... Chegamos ao ponto de cortar despesa obrigatória para fazer emenda. Isso vai, em algum momento, levar à criação de mais regras criativas para poder gastar mais. Vai rompendo todas as regras fiscais. No passado, a Lei de Responsabilidade Fiscal já foi contornada, agora já estão criando mais estratagemas para ir aos poucos contornando o teto de gastos. Daqui a pouco a gente vai estar sem regra fiscal, sem nenhuma âncora fiscal, e num ambiente de economia política em que o resultado é sempre o crescimento do gasto ineficaz, para atender prioridades políticas pulverizadas e menores. Nem mesmo aquelas pessoas que acham que o Estado tem que estar no centro da atividade econômica para estimular a economia vão ter seus sonhos realizados, porque o dinheiro está sendo parte desperdiçado em projetos ineficientes.

O que explica todo esse cenário?

A raiz de tudo isso está em um sistema político-eleitoral que estimula a multiplicação de partidos e ao mesmo tempo o individualismo da campanha de cada parlamentar. Na hora em que você estimula a criação de partidos, ele passa a receber verba e tem um mercado para negociar apoio. Até a eleição anterior, permitia-se coligação em eleição proporcional, o sujeito podia se candidatar por um partido pequeno coligado com um partido grande. Ele é um artista de televisão, um humorista, tem muito voto, consegue o coeficiente eleitoral porque está coligado a outro partido e se elege. Ou então ele é representante de um grupo específico que financia ele. Isso acaba gerando um ambiente de muitos partidos e de eleição individualizada. Você tem representantes de todos os grupos de interesse dentro do Congresso. E quanto mais pulveriza interesse, pulveriza partido, mais difícil formar uma maioria.  

Qual seria uma solução, tanto para a pulverização quanto para a emenda de relator?

Em primeiro lugar, não andar para trás. Não avançar com o desmonte da reforma que já foi feita. Os cientistas políticos falam que, a persistir essa proibição de coligação em eleição proporcional, você caminha para alguma coisa entre sete e dez partidos no Congresso. Hoje tem 20 e tantos. Fica mais fácil o processo de negociação. O segundo lugar é repensar a questão do sistema de eleição proporcional. Pensar alguma coisa como um voto distrital misto ou uma coisa que diminua a pulverização dos interesses dos eleitos. Isso ajudará também a diminuir o número de partidos com representação tão alta. Além disso, a crise que está sendo gerada e a inviabilidade da execução do Orçamento vai ter que gerar algum movimento no sentido de voltar atrás e consertar excessos. Se começar a surgir escândalo de corrupção com essas emendas de relator, vai ter um freio da opinião pública nesse procedimento. E aí pode se voltar atrás.

 A atual equipe econômica fala muito que é preciso devolver o Orçamento para as mãos do Congresso. No cenário atual, isso é recomendado?

Acho isso um erro de diagnóstico. Tem que saber claramente qual é a divisão do Executivo e do Legislativo num processo orçamentário. O Executivo propõe e executa, e o Legislativo mexe no Orçamento no máximo na margem, em algumas poucas coisas. Não é possível você construir um Orçamento inteiro com 500 e tantos deputados e 81 senadores, todos influenciando ao mesmo tempo. O ministro da Economia usou esse discurso porque ele estava querendo desvincular verba, desobrigar despesas, mas não necessariamente diminuir o grau de rigidez do Orçamento significa entregar para o Parlamento decidir quais são as prioridades públicas. Toda literatura econômica e de Ciência Política mostra como é difícil você ter um processo de alocação eficiente de recursos com tantos participantes influenciando decisivamente. Você precisa ter uma diretriz, prioridades, sempre sujeito a uma restrição orçamentária forte: se aumentar na área B, tem que tirar da área A. O que nós estamos vendo é um processo de fragilização, em que querem colocar mais na área A, na área B e na área C ao mesmo tempo. E essa história a gente já conhece. Isso levou a gente à hiperinflação dos anos 80 e 90, à estagnação econômica, coisa que a gente superou melhorando as instituições, a disciplina orçamentária, mas isso está caindo por terra, muito por conta da incompetência na gestão da coalizão governista e das prioridades econômicas.

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