A descrição que um site do próprio governo americano faz sobre os Estados Unidos em 1830 não gera estranheza quando lida no Brasil de hoje. “Muitos funcionários do governo que trabalhavam em agências federais deviam seus cargos aos deputados e senadores que haviam recomendado suas nomeações ao presidente”, diz a página do Serviço de Parques Nacionais. O Arquivo Nacional, sobre a mesma época, afirma que “os nomeados políticos eram obrigados a gastar cada vez mais tempo e dinheiro em atividades políticas”. Os Estados Unidos iniciaram uma reforma no modelo a partir de então, para garantir a seleção de servidores de carreira de forma competitiva e transparente. O clientelismo diminuiu, mas os americanos continuam a ter um sistema com grande espaço para indicação política na máquina administrativa.
Globalmente, a forma de balancear a atividade política com as boas práticas de gestão, na hora de definir quem trabalha para o governo, desafia instituições. O risco é de que parte das nomeações sirva não apenas para implementar uma política pública, mas para recompensar partidos ou políticos pelo apoio oferecido. No Brasil, o assunto ganhou dimensão durante a Operação Lava Jato, que investigou motivações espúrias de políticos na indicação de diretores de estatais, como a Petrobras.
Cada sistema político dá uma resposta diferente a essa equação, que tem, de um lado, países na América Latina, Europa Oriental e África com um alto grau de politização do estado. Do outro, sistemas como o britânico, que possui mais servidores administrativos, que atendem governos de diferentes polos políticos.
“É muito importante fazer uma distinção entre politização de nomeações que são vistas como legítimas e aquelas que vemos como problemáticas. Muitas vezes, porque estamos tão investidos na ideia de mérito, esquecemos que é legítimo para os políticos nomearem pessoas na administração pública. Eles também precisam, até certo ponto, de pessoas em quem confiem em cargos na administração pública para, basicamente, implementar as políticas públicas que prometeram aos cidadãos durante a eleição”, disse o professor de Estudos Comparados sobre Partidos Políticos e Sistemas Partidários na Universidade de Leiden, na Holanda, Petr Kopecky.
Kopecky é um dos autores de estudo sobre patronagem em democracias contemporâneas, conduzido em 22 países, em cinco regiões do mundo. O estudo foi publicado em 2016 no European Journal of Political Research. Os países são classificados em um espectro de maior para menor nível de politização nas indicações. Reino Unido e Dinamarca são considerados os com nível muito baixo de politização. Isso porque a indicação política fica restrita ao nível ministerial.
Há os classificados como de média politização. Caso da Alemanha, que tem uma significativa influência política nos ministérios, mas que é barrada a partir de um determinado nível de governança. Ainda na Europa, Itália e Espanha ficam na outra ponta do espectro definido pelos pesquisadores, como de alta politização, com agências e órgãos públicos de vários níveis, como comissões, conselhos de educação, escolas e cargos baixos na administração, geridos por indicados de políticos.
Ranking
Levantamento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) com 12 países também coloca Reino Unido e Dinamarca entre os menos dependentes de indicações políticas para a máquina pública. O estudo analisa cargos em cinco níveis hierárquicos, além dos de assessoramento político especial. Dinamarca, Reino Unido e Nova Zelândia têm funcionários “independentes” em quase todos os níveis.
Segundo o estudo, nos países com sistema intermediário, há duas situações: casos como o México, em que funcionários públicos de alto escalão são nomeações políticas e os de nível hierárquico inferior, não. O outro modelo é o da Bélgica, onde servidores passam por um procedimento híbrido. “Critérios administrativos de seleção como mérito e experiência são combinados com uma decisão política final. Normalmente, há, primeiro, um procedimento administrativo de seleção, que estabelece uma lista restrita de candidatos qualificados e o ministro faz a escolha final”, afirma o estudo da OCDE, assinado pelos pesquisadores Alex Matheson, Boris Weber, Nick Manning e Emmanuelle Arnould.
De acordo com índice elaborado pelos pesquisadores coordenados por Kopecky, a maioria dos países conta com indicações partidárias para os níveis alto e médio da organização administrativa. A média do índice foi estabelecida em 0.43 ponto. Reino Unido foi classificado com 0.09 (numa escala de menor para maior nível de patronagem), enquanto Paraguai e República Dominicana receberam 0.97 e 0.98, respectivamente. O Brasil não fez parte da lista.
“É preciso ter clareza absoluta sobre quais posições são indicações políticas, o número delas e também garantir que durem apenas enquanto durar o governo que as indicou. Isso não elimina completamente o risco (de mau uso da máquina pública), mas impede a indicação de apoiadores que se mantenham no governo para sempre”, afirmou o chefe do grupo antissuborno da OCDE, Drago Kos. “Os regimes autoritários são os mais fáceis para fazer uso indevido das indicações. Se o país é democrático, com um sistema de freios e contrapesos nos diferentes Poderes, é mais difícil.”
Origem
Na avaliação de Kopecky, propostas como a do ministro da Economia, Paulo Guedes, de criar um sistema que revele o “padrinho” de indicados para cargos de confiança no governo brasileiro – Guedes argumenta que o Brasil precisa se adequar aos padrões de gestão da OCDE –, não resolvem o problema da corrupção.
“A discussão está deturpada. O que realmente faz sentido é mudar os procedimentos da indicação. Estabelecer procedimentos abertos de seleção de candidatos. Se você indica uma pessoa, não necessariamente é responsável pelo que ela fez no trabalho”, disse o professor. “E suponho que isso seja para identificar nomes envolvidos em eventual caso de corrupção. Mas o que se deve buscar é evitar que a corrupção aconteça. É uma solução de meio de caminho.”
O que define como cada país organiza sua estrutura administrativa? “Não há resposta fácil”, disse Kopecky. A hipótese corrente na academia, segundo ele, é a de que varia conforme o momento de formação do Estado e da montagem da máquina administrativa. “Historicamente, é preciso olhar quão forte havia uma coalizão que apoiava uma burocracia independente. Na Europa, poucos países tiveram essa coalizão e, portanto, formaram uma longa tradição de funcionários civis independentes”, observou Kopecky. “Já na América Latina, muitos países vêm de uma ditadura militar. Antes mesmo dela, já havia longa tradição de politização do Estado, e essa tradição se perpetuou durante as ditaduras. E continua depois delas.”
Ainda de acordo com o professor da Universidade de Leiden, países sob sistema comunista na Europa Oriental também eram altamente politizados. “Toda a burocracia, de uma forma ou outra, era definida por políticos. Quando a transição para a democracia aconteceu, o novo Estado foi formado da mesma maneira. Mas houve uma pressão para mudar as coisas, uma pressão vinda da União Europeia para que esses países fizessem uma reforma”, afirmou Kopecky.
Ainda assim, destacou o pesquisador, a pressão de organismos internacionais que cobram boas práticas dos países – como Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e OCDE – não tem o mesmo poder que a União Europeia teve. “A pressão tem que vir de dentro, e isso é muito difícil”, disse o professor.
Reformas
Nos EUA, um dos marcos para reformas no processo de indicação foi o assassinato do presidente James Abram Garfield, em 1881. Já havia pressão entre a classe política e a imprensa para reformar a máquina federal, quando Garfield foi baleado por um aliado insatisfeito por não ter sido nomeado cônsul em Paris. O caso deu força a uma das peças de reforma do funcionalismo americano, com uma lei que estabeleceu que cargos federais seriam destinados a pessoas avaliadas em concursos.
O fato de o clientelismo estar em declínio nos Estados Unidos desde o século 19, porém, não impediu a ocorrência de casos como o de Rod Blagojevich, ex-governador de Illinois destituído do cargo e condenado por cobrar propina para indicar o substituto do assento de Barack Obama no Senado, após a eleição do democrata para a Casa Branca.
O lobby das indústrias sobre as indicações também preocupa especialistas. “Há muitas pessoas oriundas do que chamamos de ‘porta giratória’. Significa que trabalham em uma indústria, são nomeadas para cargos no governo que regulam essa indústria e depois voltam para a indústria. Beira a captura de uma agência – se não, ainda, a captura do Estado”, afirmou o professor emérito de Ciência Política da Colgate University, em Nova York, Michael Johnston.
Livro
Desde a presidência de Dwight D. Eisenhower, na década de 1950, o país passou a publicar um livro com o nome de todos os indicados políticos pelo presidente o “plum book”. O registro não indica quem são os padrinhos políticos dos nomes indicados. “No geral, eu classificaria a qualidade dos nomeados como bastante alta”, disse Johnston. Nos Estados Unidos, é comum que embaixadas sejam destinadas a grandes arrecadadores da campanha presidencial vitoriosa. É o caso da indicada por Joe Biden à embaixada americana em Brasília, Elizabeth Bagley, que apoiou a candidatura do democrata.
“Dada a natureza bipartidária da política americana, esses problemas (de conflito de interesses na distribuição de cargos a partidos) são menos comuns”, observou o professor da Universidade de Pittsburgh B. Guy Peters. “O presidente Biden nomeia, na maior parte, membros do seu próprio partido.”
Entre especialistas, outros mecanismos de controle como o debate no Senado e o acompanhamento pela imprensa, são fundamentais para evitar conflito de interesses. A regra, nos Estados Unidos, é que o Senado participe de todas as indicações políticas, exceto as proibidas em lei. O presidente americano pode fazer cerca de 4,5 mil nomeações, das quais 1,2 mil precisam da aprovação do Senado. “Se há esqueletos no armário, eles muitas vezes são encontrados”, disse Peters. “Esse processo é mais transparente do que na maioria dos países, em grande parte devido ao papel que o Senado desempenha.”
Pressão
Para Kopecky, o foco de controle, nos EUA, costuma ser no sistema de “administração presidencial”, por causa do alto número de indicados políticos pelo presidente. Há outro ponto, no entanto, que ele vê com maior preocupação: o número crescente de indicados políticos nos níveis estadual e sub-estadual. “Preocupa-me a politização do Judiciário, e não estou falando da Suprema Corte, que sempre foi política, mas de Cortes inferiores e da pressão sobre indicados para conselhos de universidades”, afirmou.
Segundo Kopecky, mesmo países com baixo grau de politização das indicações tendem a mudar de trajetória quando a polarização política se acentua. “Agora, com a crescente politização desde o Brexit, cresce a pressão para ampliar a influência política no Reino Unido. Aconteceu nos EUA, na Hungria. Os partidos precisam manter o controle do Estado para lutar contra oponentes.”
