Najara Araújo / Câmara dos Deputados
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Nova Lei de Improbidade pode gerar mais despesas aos Ministérios Públicos e inibir ações

Procuradores e promotores entendem que a mudança inibe a apresentação de ações na Justiça, pois a tentativa de se punir uma irregularidade poderá gerar custos extras às instituições

Vinícius Valfré e Breno Pires, O Estado de S.Paulo

01 de março de 2021 | 10h00

BRASÍLIA - A nova Lei de Improbidade Administrativa em discussão na Câmara preocupa órgãos de investigação não apenas por deixar impune práticas irregulares, como o nepotismo, mas pela possibilidade de aumentar despesas para os cofres públicos. A proposta abre brecha para que os Ministérios Públicos sejam obrigados a pagar custos processuais a advogados de gestores processados nos casos em que não houver condenação.

Procuradores e promotores entendem que a mudança na lei inibe a apresentação de ações na Justiça, pois a tentativa de se punir uma irregularidade poderá gerar custos extras às instituições.

A proposta do deputado Carlos Zarattini (PT-SP), relator do projeto na Câmara, estabelece o pagamento, em ações de improbidade movidas pelos MPs, dos chamados honorários de sucumbência (no jargão jurídico). Esse mecanismo obriga a parte vencida a arcar com os custos dos advogados da parte vencedora. Hoje, a lei não prevê esse tipo de pagamento.

Se uma ação dessa natureza for julgada improcedente, o órgão acusador deverá pagar até 20% do valor da causa aos advogados do gestor acusado, conforme a proposta. Um prefeito processado por desvio de R$ 10 milhões do erário, por exemplo, caso não seja condenado, poderá ir à Justiça cobrar R$ 2 milhões do Ministério Público em sucumbência.

Neste tipo de ação, é o próprio prefeito quem deve pagar sua defesa. Isso porque o entendimento é de que o processo visa a punição particular do agente público, e não do órgão ou do Estado. 

Ao Estadão, Zarattini afirmou que incluiu o dispositivo para forçar os membros de órgãos de fiscalização a "trabalharem bem" e para blindar gestores, como prefeitos e secretários, de "prejuízos morais".

"O promotor público não pode iniciar ação sem nenhum fundamento, sem comprovação. Isso exige, do outro lado, que se tenham despesas com advogado, que se tenham prejuízos morais", disse o deputado. "Não inibe nada. Só estou pedindo que o MP faça bem o seu trabalho. No fim, ele (o gestor) é absolvido, mas durante todo período em que tramita aquele processo ele fica condenado moralmente, porque improbidade na cabeça do povo é desonestidade."

O presidente da Associação Nacional dos Procuradores da República, Fábio George Cruz da Nóbrega, avalia que o texto ameaça o combate à corrupção e que a alteração na lei pode prejudicar o orçamento dos órgãos de investigação.

“Isso cria uma situação difícil, de peso orçamentário, e tem o condão de inibir a nossa atuação. Não parece uma saída louvável, tem o potencial de restringir sobremaneira a atuação institucional. Cria-se um encargo injustificado para a instituição. Para entrar com ações, bastam evidências”, afirmou Nóbrega.

A instituição dos honorários em ações perdidas é uma incoerência, na avaliação do presidente da Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (Conamp), Manoel Murrieta. Ele critica a ideia de criar o gasto como consequência de ações que visam reaver recursos públicos. 

“Ela (a proposta) busca trazer uma remuneração à custa do ente público. Fica algo incoerente com a natureza do instituto”, argumentou Murrieta. “Vai criar mais uma modalidade de gastos. Acaba anulando toda a expectativa de que haja economia, de que dinheiro não seja gasto desnecessariamente.”

O procurador de Justiça de São Paulo Roberto Livianu, presidente do Instituto Não Aceito Corrupção, considera que a proposta faz parte de um pacote de iniciativas da classe política para dificultar o combate à corrupção. 

“Soa como ameaça, como chantagem. Pode haver improcedência de uma por vários motivos. Pode ser por um documento que não se conseguiu obter, por interpretação diferente da Justiça. Qual a plausibilidade? Isso obviamente restringe a defesa do patrimônio público”, disse Livianu.

Discussão na Câmara

Uma atualização da lei, de 1992, vem sendo debatida na Câmara desde 2018, quando uma comissão de juristas foi instituída para tratar do tema. As discussões resultaram em projeto apresentado pelo deputado Roberto de Lucena (Podemos-SP). Só que a ideia inicial acabou transformada por Zarattini, escolhido relator, em uma proposta que torna impunes uma série de casos de improbidade.

O pagamento das custas é apenas um dos pontos do texto vistos como nocivos ao combate à corrupção. A proposta de Zarattini (substitutivo, no jargão legislativo) tira da lei a possibilidade de um gestor ser penalizado com base no artigo 11. Esse dispositivo estabelece como conduta inadequada a violação dos princípios da administração pública, como moralidade e impessoalidade - o que abre brecha para tornar impunes práticas como nepotismo, "carteirada", não prestação de contas e até casos de “fura-fila” da vacinação contra a covid-19.

O substitutivo também restringe a aplicação apenas a casos de enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário. Mesmo assim, quando há dolo, ou seja, a intenção deliberada do agente público em praticar a conduta inadequada.

O afrouxamento tem o apoio de governistas e do Centrão. O líder do governo na Câmara, Ricardo Barros (Progressistas-SP), defendeu, em entrevista ao Estadão, a revogação do artigo 11 para que o nepotismo deixe de ser classificado como improbidade.

As ações de improbidade baseadas na quebra desses princípios correspondem a uma boa parte dos processos apresentados à Justiça. Um levantamento do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) apontou que cerca de 57% dos recursos em ações de improbidade que chegam ao STJ referentes a gestores municipais dizem respeito a essas violações, e não a enriquecimento ilícito ou dano ao erário.

A classe política vê o projeto, conforme as sugestões de Zarattini, como mecanismo para inibir o que chamam de “ativismo” do Ministério Público. Prefeitos e secretários costumam ser os principais alvos de ações por atos de improbidade.

“O objetivo da legislação foi condenar o administrador desonesto, que age com má-fé, e não o administrador que eventualmente é inepto, que desconhece. A restrição a atos dolosos é pertinente, a discussão vem em boa hora”, opinou Antonio Cecílio Moreira Pires, professor de Direito Administrativo e chefe do núcleo de Direito Público da Universidade Mackenzie.

Para membros de órgãos de fiscalização, a interpretação é oposta. “Há uma forte tendência de engessar a atuação de órgãos de fiscalização. É uma situação preocupante. Evidentemente, a lei de improbidade precisa ter uma releitura, ela não é perfeita. Mas o que estão fazendo é desnaturar o combate à corrupção”, ponderou Marco Felipe Torres Castello, promotor de Justiça do Ministério Público do Paraná.

No último dia 23, o próprio presidente Jair Bolsonaro, em conversa com apoiadores, defendeu alterações na lei de improbidade e disse que tem atuado para a aprovação das mudanças. “Tenho conversado com o Arthur Lira para a gente mudar alguma coisa para dar liberdade ao prefeito”, afirmou o presidente, sem detalhar em quais itens defende mudanças.

Diante da desfiguração da ideia inicial, o autor da proposta original, Roberto de Lucena, passou a criticar o substitutivo de Zarattini. “Desconfigura a proteção à probidade e recua de avanços históricos no âmbito do combate à corrupção, na intenção de promover a descriminalização das violações aos princípios que regem a administração pública”, afirmou.

Zarattini afirmou que a proposta ainda não está fechada e deve sofrer alterações, especialmente com relação ao artigo 11, que versa sobre a violação de princípios da administração pública. O relator pretende voltar com autorização a punições por violação, mas vai detalhar quais condutas serão contempladas. Especificamente com relação ao nepotismo, porém, a reinclusão da conduta como passível de punição só deve ocorrer em um segundo momento, a partir da discussão de outros projetos que tratam estritamente sobre o tema. 

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