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Luis Filipe Catarino/4SEE
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‘No Brasil, seria mais apropriado evoluir para semipresidencialismo francês’, diz consultor

Sistema de governo na França dá mais poderes ao chefe do Executivo, afirma consultor do governo português

Weslley Galzo, O Estado de S.Paulo

21 de julho de 2021 | 05h00

BRASÍLIA - O professor Carlos Blanco de Morais conhece em profundidade as particularidades do sistema semipresidencialista, em vigor em Portugal há 50 anos. Para ele, que é consultor jurídico da Presidência do Conselho de Ministros português, a discussão sobre a possível mudança de modelo de governo no Brasil apresenta níveis de complexidade maiores do que a realidade observada em democracias europeias. “Se for um semipresidencialismo à portuguesa, funcionará muito mal”, afirmou Morais em entrevista ao Estadão. Ele defende que o histórico presidencialista do País, repactuado em plebiscito nos primeiros anos pós-redemocratização, permitiria mais facilmente uma mudança para um formato em que o presidente preservasse boa parte dos poderes, como na França.

O jurista destacou a alta fragmentação partidária no Brasil como um problema urgente, que precisa ser resolvido antes de as lideranças do Congresso projetarem a reforma política, que passou a ser apoiada publicamente por três dos seis ex-presidentes que governaram o País após o fim do regime militar. Portugal tem somente dez partidos com representação na Assembleia da República; no Brasil esse número mais que dobra, são 22. Existem ainda 77 partidos atualmente em processo de formação.

O consultor do governo português afirmou ainda que a Proposta de Emenda à Constituição (PEC), do deputado Samuel Moreira (PSDB-SP), que prevê a transição para o semipresidencialismo, pode produzir o efeito oposto da tão almejada estabilidade política se não considerar outras reformas antes de sua criação. A pauta revivida pelo presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira (Progressistas-AL), como forma de contornar a pressão pela abertura do processo de impeachment do presidente Jair Bolsonaro, pode tanto estancar crises quanto  acirrar a polarização.

A oposição ao governo do presidente Jair Bolsonaro critica o modelo semipresidencialista por supostamente esvaziar os poderes do presidente da República. Como funciona o semipresidencialismo em Portugal? A tese levantada pela oposição contra esse sistema de governo é constatada na realidade de países como França e Portugal?

São sistemas muito diferentes, o Brasil está há muito tempo arraigado em torno do sistema presidencialista, enquanto Portugal e França consolidaram o sistema semipresidencialista. É claro que um sistema semipresidencialista atribui menos poderes ao presidente da República, mas existem variantes. O sistema semipresidencialista francês dá mais poderes ao presidente da República, ele é o verdadeiro chefe do Executivo, mas há de haver um primeiro-ministro. Em Portugal é diferente, o semipresidencialismo tem uma vertente diferente: de poder moderador. De fato, o papel moderador é um função em que o presidente não governa, mas influi nos outros órgãos de poder. Em um caso ou em outro, é óbvio que o presidente tem menos poderes do que no presidencialismo. Aquilo que se chama no Brasil de presidencialismo de coalizão, em que o presidente conquista uma base parlamentar sólida de apoio e consegue de alguma forma passar parte das suas reformas, faz com que o presidente que não tem essa base de sustentação acabe perdendo as poderosas faculdades que a Constituição lhe confere.

Se o semipresidencialismo for instituído no Brasil, em quais áreas e quanto poder o presidente perderia?

Em primeiro lugar, o presidente da República teria de repartir os poderes com um governo associado ou dissociado dele, e haveria que coexistir com um primeiro-ministro. Seria o presidente a nomear o primeiro-ministro e os membros do governo? Ficamos sem saber exatamente. Tudo depende da variante. Em Portugal, por exemplo, o presidente da República nomeia o governo levando em conta os resultados eleitorais, o que significa que, se houver um partido com maioria absoluta no Parlamento ou em coligação, o presidente não tem muita margem de manobra para escolher o primeiro-ministro. Teria de indicar o líder do partido maioritário, ou o candidato proposto pela coligação apenas por razões fortes poderia recusá-lo. Já reduziria o poder pleno de escolha dos ministros. Em segundo lugar, o governo manteria as funções do sistema presidencialista brasileiro enquanto os membros do governo gozassem da confiança do presidente. Em terceiro lugar, se, em determinado momento, um governo deixasse de ter a confiança do Parlamento, os parlamentares poderiam aprovar uma moção de censura acarretando a demissão do governo. É uma diferença significativa, pois, enquanto no Brasil os membros do governo dependem exclusivamente do presidente da República para manterem as suas funções, em Portugal e na França o governo depende também da existência de confiança parlamentar. Ainda assim, em um  sistema semipresidencialista, o presidente pode dissolver o Parlamento e convocar eleições. Portanto, perderia poderes relativos ao Executivo, mas ganharia poderes de controle político em relação ao Legislativo.

Dado esse quadro que o senhor acabou de explicar e conhecendo a realidade do Brasil, a criação do sistema semipresidencialista no País ajudaria a controlar ou a diminuir as crises políticas?

Isso já foi objeto de uma troca de ideias que eu tive com o ministro Gilmar Mendes e o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho. No semipresidencialismo, há duas cabeças e não uma. No Brasil, se for um semipresidencialismo à portuguesa funcionará muito mal, porque em Portugal o presidente da República é alguém que se distancia do ato de governar, é um “regulador” do sistema, que exerce poderes de direção política e de controle. Nesse cenário, o modelo francês seria mais relevante na medida em que o presidente tem maiores poderes executivos. Há mais espaço para o primeiro-ministro governar. Assim, eu diria que, para um sistema presidencialista como o brasileiro, seria mais apropriado evoluir para o modelo francês, onde o poder do presidente continua forte.

A oposição no Brasil tem outra tese, a de que a criação do semipresidencialismo significaria entregar o poder ao Congresso. A tese faz sentido?

Pode fazer sentido se continuar o atual sistema de fragmentação partidária. O Brasil está entre os países que têm maior fragmentação de partidos na Câmara dos Deputados e no Senado. O semipresidencialismo tem uma componente parlamentar, o governo cai se não tiver a confiança do Parlamento. Seria  possível o governo ter uma base de apoio para a estabilidade com uma fragmentação tão grande? Se o Brasil evoluísse para um sistema semipresidencialista com o sistema partidário fragmentado que tem, isso seria um convite à total instabilidade. Qualquer mudança deveria implicar uma reforma eleitoral radical que reduzisse o número de partidos políticos para um terço dos representados no Congresso, o que ainda seria muito. É necessário reformar radicalmente o sistema partidário e eu não vejo grande possibilidade atualmente. Os partidos não querem cometer eutanásia, e  tenho dúvidas que a cláusula de desempenho consiga reduzir os partidos.

A cláusula de barreiras atingirá seu ápice nas eleições de 2030, mas defensores do semipresidencialismo sugerem que já esteja operando em 2026. É viável e prudente substituir o atual modelo de governo antes desse prazo?

Eu acho que tentar mudar o sistema político antes de mudar o sistema eleitoral é uma temeridade. Primeiro tinha que haver uma reforma eleitoral drástica. A cláusula de barreira tem esse efeito de diminuição de muitos partidos políticos, mas eu sei que isto pode levantar mais críticas, porque não vamos aproveitar muitos votos. Portanto, eu acho que o Supremo Tribunal Federal poderia alterar a sua jurisprudência sobre a inadmissibilidade da cláusula de barreira, seguindo-se alguma emenda constitucional nesse sentido, antes de migrar imediatamente para o semipresidencialismo. Eventualmente, seria melhor antecipar a reforma eleitoral, e depois fazer a reforma política, para não cair em um mal maior. O semipresidencialismo funciona, desde que com uma redução muito significativa de partidos políticos no Congresso.

O semipresidencialismo é aventado no Brasil como um sistema que seria o contencioso de crises institucionais mais agudas, com destaque ao impeachment. A implementação de um novo modelo de governo é solução mais efetiva para a realidade brasileira do que a criação de dispositivos para controle de crises, como o recall eleitoral?

O problema brasileiro é que, como não há uma moção de censura parlamentar ao governo que o possa fazer cair, os pedidos de impeachment surgem como seu mau substituto com grande frequência. Querem que o governo caia, mas, como não é possível fazer cair apenas o governo, fazem sucessivas tentativas de impeachment. É fato que o semipresidencialismo retira essa carga, porque é possível mover moções de censura que geram menos dramatismo do que o impeachment, que implica responsabilização criminal do presidente. As censuras são vistas como crises políticas, o sistema reage bem. Porém, elas também podem causar instabilidade se forem feitas de forma sucessiva. Se o Brasil vier a ter o semipresidencialismo, é fundamental que tenha moções como na Alemanha, que impõem ao Congresso a obrigação de definir um novo primeiro-ministro ao tentar derrubar o governo. Isso responsabiliza quem se move para derrubar uma gestão.

As críticas ao semipresidencialismo também se concentram em seus aspectos similares ao parlamentarismo - modelo duas vezes recusado pela população brasileira. O semipresidencialismo está mais próximo do parlamentarismo ou do presidencialismo?

Se estivermos pensando no modelo francês, estaremos mais próximos de um governo presidencialista. É o que eu acho que se ajustaria mais ao Brasil em um cenário de transição.

Governos mais radicais e que eventualmente contam com apoio popular seriam pressionados a fazer concessões em seu projeto político em busca de apoio?

Se um governo radical sem maioria no Parlamento entra em conflito com os parlamentares por não conseguir viabilizar o seu programa político, o Parlamento derruba o governo. Quando um presidente se confronta com um Parlamento que não lhe agrada, o melhor que tem a fazer é designar um primeiro-ministro dentro de uma coalizão no Parlamento e coabitar com ela. O semipresidencialismo não é uma receita mágica. A chamada coabitação é um risco: um presidente radical de uma determinada tendência política deve coexistir com um Parlamento com uma orientação completamente distinta. Imagine que o presidente Bolsonaro é reeleito, mas quem ganha as eleições parlamentares é o PT ou uma coligação de esquerda. Seria necessário coexistir. Essas situações onde há uma grande polarização política seriam pouco desejáveis. Esse é o caso de Portugal, onde um presidente eleito pela centro-direita tem que coexistir com governos de esquerda ou centro-esquerda.

A fragmentação partidária e o fisiologismo apontados diversas vezes no sistema político brasileiro podem produzir o efeito inverso do esperado e acabar estimulando reiteradas dissoluções de governo, ao invés da almejada estabilidade?

É possível, desde que haja fragmentação partidária. Se houver poucos partidos políticos no Parlamento e partidos da mesma tendência que possam formar uma coalizão, a possibilidade de derrubada é menor. Além disso, no caso de se instituir a moção de censura construtiva, haverá ainda maior estabilidade. No entanto, é óbvio que com parlamentarismo ou o semipresidencialismo, com a atual fragmentação partidária ou uma próxima da metade da atual, o risco de derrubada do governo é permanente. Só não tem o trauma do impeachment.

A presença periódica do primeiro-ministro no Parlamento é por si só um mecanismo de contenção de crises?

Eu acho que a presença ritual do primeiro-ministro no Parlamento é muito midiatizada e teatralizada, portanto, tem ajudado mais do que prejudicado o governo. O diálogo entre o governo e o Parlamento passa por contatos mais discretos, através dos líderes de bancada com os ministros do governo. Do ponto de vista da opinião pública, é importante dar respostas a situações relevantes da vida nacional. Mas a essência das relações entre o governo e a oposição passa por negociações permanentes, fora dos holofotes.

A senadora Simone Tebet criticou o sistema presidencialista dizendo que seria inviável com a atual composição do Congresso. A criação da figura do primeiro-ministro traz mais estabilidade ao governo ou pressiona o presidente a indicar um nome de interesse do establishment para garantir apoio?

Depende. O semipresidencialismo com o atual Congresso não funcionaria, mas, na medida que se resolva o problema da fragmentação parlamentar e partidária, a situação mudaria significativamente. Obviamente que, se os partidos do establishment tiverem uma maioria no Parlamento, condicionariam o presidente na escolha do primeiro-ministro. Se o presidente escolher alguém de sua confiança, mas que não tivesse apoio parlamentar ou afrontasse a maioria, obviamente que o governo poderia não subsistir. O presidente muitas vezes teria de aceitar a indicação feita pela bancada majoritária, seja ela o Centrão ou qualquer outra.

ENTENDA O SISTEMA DE GOVERNO

Como funciona o semipresidencialismo em Portugal?

Em Portugal, o presidente atua como uma espécie de mediador da relação entre os poderes. Ele não governa de fato, mas tem o poder de promulgar ou vetar leis e dissolver o Parlamento. O presidente se baseia no resultado das eleições parlamentares para indicar o primeiro-ministro, que é quem governa o país de fato.

Quem escolhe os ministros?

O primeiro-ministro é quem escolhe os integrantes da equipe de governo. É comum que presidentes de centro-direita indiquem primeiros-ministros de centro-esquerda, por causa da composição de maioria parlamentar.

Como funciona o semipresidencialismo na França?

Na França, o presidente indica o primeiro-ministro entre os deputados do partido ou da coalizão majoritária. Diferentemente de Portugal, é ele quem nomeia e comanda os ministros.

Quem faz a articulação política?

O presidente da França coordena a política externa, comanda as Forças Armadas e também tem o poder de dissolver o Parlamento. Neste modelo é o primeiro-ministro que exerce a função de articulador entre a Presidência e o Legislativo.

(*) Nos dois países o presidente é eleito por voto direto

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