Especialistas debatem sobre voto distrital

Aprovação dda proposta para as Câmaras Municipais de grandes cidades pelo Senado ainda gera certo ceticismo e muitas divergências em relação ao modelo

Iuri Pitta, O Estado de S. Paulo

04 de maio de 2015 | 08h33

São Paulo - Mudar o atual sistema eleitoral não é consenso, mas mobiliza a comunidade acadêmica e os políticos há pelo menos uma década. Com a aprovação do voto distrital puro para as Câmaras Municipais de grandes cidades pelo Senado, um primeiro passo para aprimorar o sistema de representação no País parece ter sido dado, mas permanece certo ceticismo e muitas divergências em relação a esse modelo.

O Estado entrevistou três cientistas políticos sobre o assunto, confira a íntegra das entrevistas abaixo:

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Bruno Pinheiro Wanderley Reis

Cientista político da UFMG, estuda financiamento de campanhas na Universidade da Pensilvânia (EUA)

Iuri Pitta, O Estado de S. Paulo

04 de maio de 2015 | 08h13

Estado - O sr. considera válida e adequada uma das premissas adotadas nessa discussão sobre o voto distrital: a de que se trata de um "ponto de partida" para a tão desejada reforma política mudar o sistema de votação na eleição para vereador das grandes cidades e, posteriormente, ampliar as mudanças para os demais legislativos e para as outras questões?

Bruno:  Preliminarmente, vou fazer uma explicitação de um viés. Eu não acho que o sistema distrital seria uma boa ideia. Ele tende a favorecer máquinas locais e a fazer proliferar "distritos seguros", elevando barreiras à entrada de um modo indesejável. Dito isso, porém, nada impede que cogitemos de reformas que incidam sobre parte do sistema, sem necessariamente mexer nele inteiro. Mas devemos ter noção de que isso não é necessariamente "experiência" no sentido de que, se der errado, voltamos pra trás. Isso nunca é assim. Toda mudança cria relações de poder específicas e clientelas próprias, e pode muito bem acontecer de, mesmo com resultados negativos, a mudança se mostre irreversível. Mais interessante de um ponto de vista federativo (embora bastante arriscado) seria deixar cada estado ou município resolver as regras que quer adotar. Mas deveríamos nos preparar para um festival de casuísmos locais...

Estado -  Um primeiro risco, então, seria a dificuldade de se reverter o modelo adotado, sem entrar no mérito de qual sistema que se escolha?

Bruno:  Isso. A proposta do (senador José) Serra tem um sabor de "experimento" que, de fato, nunca acontece no mundo real, em instituições políticas. Gradualismo, de um modo geral, faz sentido, é claro. Exatamente porque não conseguimos ver todos os efeitos de uma mudança, cabe cautela nessas manobras. Mas a gente deve ter clareza de que, a rigor, não há volta. Feita uma mudança, interesses se realinham, e o cenário com que vamos nos defrontar depois já é outro, com dinâmica própria.

Estado -  Tratando agora especificamente do voto distrital, de suas vantagens e desvantagens. O sr. já apontou um problema, o risco de se criar "distritos seguros" e de proliferar os casuísmos locais. Isso é um problema que já ocorre hoje, o Rio, por exemplo, tem locais em que o acesso dos candidatos depende de autorização de por forças paramilitares, sejam ligadas ao narcotráfico, sejam milícias. O voto distrital puro necessariamente agravaria situações assim? O que poderia ser feito para amenizar ou coibir esses redutos dominados por alguma força paramilitar ou mesmo por uso de máquina político-administrativa?

Bruno:  São coisas diferentes. Uma coisa é uma área territorial qualquer em que o cidadão tem dificuldade de contar com os serviços do estado, e máfias criminosas se insinuam. Outra coisa é a franca hegemonia de uma máquina partidária sobre determinados distritos eleitorais. Isso pode se dar, em princípio, em qualquer lugar do país. O valor importante a ser preservado nessa discussão é a perspectiva de representação adequada da pluralidade dos interesses existentes na sociedade. Isso depende fundamentalmente de visibilidade dos atos dos representantes eleitos, e do grau de competitividade política pelas posições em jogo. A ideia de que vamos ter visibilidade garantida por termos um representante por distrito é bem fantasiosa. Frequantemente sabemos melhor o que se passa na Câmara em Brasília do que aquilo que faz o síndico do prédio em que moramos. Essa visibilidade depende da existência de um sistema de comunicação plural e uma imprensa independente ativa e diversificada. E tudo isso vai depender também da existência de oposição partidária local viável. Se temos um só representante por distrito, e o PMDB tem um cara no local que controla os canais de comunicação e os fluxos de recursos, a competição seca, e a visibilidade dos atos vai embora junto.

Estado - O sistema distrital misto, que combina a divisão por distritos geográficos e mantém bancadas partidárias em toda a extensão da cidade ou Estado, é suficiente para resolver essas questões colocadas?

Bruno:  Esse é bem mais engenhoso. Os alemães fizeram um bom trabalho de combinar os méritos dos dois sistemas mais famosos. Mas isso porque, apesar do nome com que o sistema é conhecido no Brasil, deve-se sublinhar que se tratade um sistema proporcional. É a distribuição dos votos entre as listas partidárias que define o tamanho das bancadas e a relação de forças partidárias no parlamento alemão. Os eleitos nos distritos (cujo número equivale a aproximadamente metade das cadeiras) simplesmente garantem sua própria cadeira, e tomam o lugar dos últimos da lista, caso já não estivessem eleitos por ela também. É um bom sistema. Mas gosto ainda mais da variante sueca. Ela é idêntica, exceto pelo fato de que os distritos não elegem um só. São distritos pequenos (com cinco a oito deputados na última vez em que vi isso), mas isso assegura um desejável pluralismo local, evitando o risco de eventuais monopólios longos demais.

 

Estado -  Para você, esse modelo sueco serviria para o Brasil? Existe um sistema mais "adequado" para um país continental e desigual como o Brasil?

Bruno: Eu não correria para grandes mudanças. Como diz o meu colega Jairo Nicolau, todo cientista político tem sua reforma política de estimação, mas devemos a todo custo evitar pautar o debate por elas. Sim, gosto do sistema sueco. Mas, se trata de reformar o sistema brasileiro, precisamos de um diagnóstico sobre o que é que funciona mal entre nós, para atuarmos especificamente sobre aquilo. De outra maneira, ficamos perdidos, e não é à toa que nada acontece. No caso do Brasil, apesar de a imprensa sempre culpar o Congresso por não sair a reforma, a verdade é que pelo menos desde 2003 são os deputados quem está sempre trazendo a discussão de volta, embora o desacordo sobre o que fazer só aumente. O motivo me parece muito claro: é o financiamento de suas campanhas. A ciência política brasileira demorou mais do que deveria para acordar para esse problema, e para a legitimidade da conversa sobre reforma. Tendemos a uma posição muito defensiva, de dizer que tudo estava bem e não precisávamos mudar nada. De fato, o Brasil nunca tinha tido tanta estabilidade política e econômica quanto teve no período entre 1995 e 2013, e isso não deve ser minimizado. Mas o financiamento estava erodindo a base do regime, inclusive entre os próprios políticos.

Estado - Então resolver a questão do financiamento de campanha deveria ser a prioridade, e é ela quem cria problemas como falta de representatividade e de corrupção envolvendo políticos?

Bruno:  Claro que há corrupção para além do financiamento de campanhas. Como em toda parte. Mas o fato de que todos os 513 deputados federais, e mais as centenas de deputados estaduais e os milhares de vereadores País afora tenham de correr para bancar pessoalmente sua próxima campanha dali a quatro anos, é um problemão para as instituições de controle. E isso, assim como a fragmentação partidária, decorre do sistema eleitoral. Daí que o esforço de se equacionar devidamente o tema do financiamento das campanhas não é um assunto desconectado do sistema eleitoral. Foi esse o problema que os deputados federais puseram na mesa com a "proposta Caiado" em 2003. Para lidar com o problema do financiamento de campanhas, eles propuseram (até por falta de ideia melhor no debate da época) a novidade do financiamento público exclusivo. Para viabilizá-lo, se dispuseram a propor a lista pré-ordenada (mais conhecida como lista fechada). O financiamento público exclusivo era uma proposta radical, sem precedente, e muito problemática. Mas era uma proposta séria, que tentava lidar com um problema real, e foi muito mal tratada tanto na imprensa quanto na ciência política. Minha impressão é de que eles atiraram no que viram e acertaram no que não viram.

Estado -  O sr. disse que é importante ter o financiamento mais fragmentado, desconcentrar as fontes de financiamento, mais do que simplesmente reduzir a extensão territorial da campanha, como propõe o sistema distrital. Como fazer isso?

Bruno:  Fazendo o que quase todo mundo faz. Impondo tetos nominais (relativamente "baixos") para as doações, por doador. Esse é o teto usual, e por isso mundo afora as pessoas presumem que, se há tetos, então o sistema é mais equânime. Ocorre que o Brasil adotou um tipo de teto muito peculiar, que é um percentual da renda do doador. Isso provavelmente tem o efeito oposto, de concentrar as doações entre poucos, enormes doadores. Se o teto é 2% do faturamento bruto para as empresas, e 10% da renda bruta para as pessoas físicas, então o dono da padaria da esquina vai poder doar apenas alguns milhares, mas o banco e a empreiteira vão poder doar milhões. Os candidatos a deputado ou vereador, na prática, simplesmente não têm escolha, a não ser submeterem-se ao ritual humilhante de bater na porta do grande doador. Sabendo desde o início que, sendo um candidato entre centenas, será o doador quem ditará os termos da conversa. Um candidato a presidente ou governador ainda pode chegar a ter uma conversa minimamente horizontal com o doador, mas os das proporcionais, sem chance. As exceções parciais são os raros candidatos que já são "donos" de algum "reduto", ou então as chamadas "celebridades". Esses dependem menos de dinheiro para serem lembrados na hora agá. Já li em jornais que, ao contrário do Obama com sua máquina de arrecadação desconcentrada online, os políticos brasileiros "preferem" bater na porta das grandes empresas. Ora, não são eles quem prefere. É a legislação que praticamente determina. Tetos nominais forçam a pulverização dos doadores. Ou então os grandes doadores vão ter pelo menos de se virar para encontrar "laranjas" para doarem por eles - por sua própria conta e risco. Hoje eles têm o controle legal do financiamento das campanhas, e assim estão em posição de exercer influência desproporcional sobre os mandatos.

Estado - Depois da Operação Lava Jato, os partidos têm reclamado da queda nas doações aos partidos. Esse ambiente de "torneira seca" e os desdobramentos da investigação, inclusive com prisão de executivos envolvidos nas contribuições às legendas, pode ser visto como momento de se mudar o sistema de financiamento das campanhas? Ou o sr. é cético em relação à disposição dos políticos de mudar esses mecanismos?

Bruno: Na verdade, acho que os políticos querem mudar o financiamento de campanhas há muito tempo. Por isso o tema da reforma política entra na pauta em todo início de legislatura no Congresso. Se formos recapitular essa história veremos que é a Câmara dos Deputados quem tem pautado mais insistentemente a reforma política nas últimas décadas. Candidatos a presidentes da Câmara têm feito campanha junto ao plenário prometendo tocar a reforma. O que falta é consenso, maioria clara para a aprovar alguma reforma específica. E esse impasse tem sido favorecido também por falta de massa crítica sobre o assunto na sociedade, na imprensa e (até recentemente) mesmo na ciência política. Durante a crise do "mensalão", em 2005, político que falasse em reforma política a propósito do episódio costumava ser acusado de diversionista, de querer erguer uma cortina de fumaça sobre a investigação, que a hora era de punir os culpados etc. Mas o escândalo tornava evidente o que já se sabia havia muito tempo: havia problemas sérios com o financiamento. Agora, com a Lava Jato, talvez de fato não tenha mais jeito de ignorarmos a questão. Desta vez, não apenas políticos, mas também executivos das empreiteiras foram presos. Agora, além de entrar na sala, o elefante sentou no sofá, está espalhando a comida e quebrando a decoração. Não vai dar mais pra ignorar. 

Além da Lava Jato, há também a decisão iminente do STF, de proibir a doação feita por pessoas jurídicas. O ministro Gilmar Mendes "sentou em cima" do processo quando pediu vistas há mais de um ano, mas o placar vigente, de seis a zero, deixa evidente que as doações serão proibidas se não houver mudanças na lei. A obstrução do Gilmar está dando tempo ao Congresso para tentar sair em busca de alguma coisa. O grande aumento recente no fundo partidário deve ser compreendido nesse contexto. É uma provisão de recursos que os partidos fizeram, para atravessar esse período de incerteza. Neste momento, sei que há conversas sobre a introdução de tetos nominais para os doadores, e entendo que esse é o caminho a ser trilhado. 

Não me atreveria a mudar, numa tacada só, um sistema de doações tão pesadamente empresarial como o nosso para a proibição completa das doações por pessoas jurídicas. Temo que isso nos expusesse ao risco de aumentar o descontrole sobre as prestações de contas. Mas acho que os eventuais tetos nominais devem ficar em valores que induzam os candidatos a diversificar as suas fontes. O princípio básico é que nenhum doador deve poder ser o "dono" de uma campanha, e assim o teto deve ficar bem abaixo do orçamento típico de uma campanha.

 Estado - Entidades civis, como CNBB e OAB, defendem o chamado modelo belga, com eleição para o Legislativo federal em dois turnos (o primeiro para eleição das bancadas partidárias, apenas com voto nas legendas, e o segundo para formar a lista de cada partido, conforme o número de cadeiras obtidas na votação prévia). O que o sr. acha dessa proposta?

Bruno: Me desculpem os proponentes, mas essa é uma proposta ingênua. Se eu sou um eleitor engajado, com fortes simpatias partidárias, eu vou simplesmente votar no meu partido no primeiro turno, favorecendo a sua quota de cadeiras, e depois votar num candidato fraco do partido rival, tentando tumultuar a lista deles e tirar do legislativo um adversário poderoso. Não faz sentido deixar o sistema de representação política e os partidos vulneráveis a esse tipo de sabotagem pelos adversários. E esse não é o sistema belga. A Bélgica tem um sistema federativo complicado, mas o sistema eleitoral é convencional. É um sistema proporcional, com listas pré-ordenadas mas flexíveis, em que o eleitor pode optar por votar em uma das listas tal como apresentadas ou tentar modificá-la. Em um turno só. Ela é famosa por uma razão histórica simples: foi o primeiro país a introduzir, em 1899, o sistema de representação proporcional, com listas partiidárias fechadas.

A última coisa que devemos tentar fazer a esta altura é improvisar, inventar sistemas de efeitos desconhecidos. A política no Brasil ainda nos impõe desafios importantes, mas é preciso reconhecer que o país nunca tinha sido tão estável quanto nos últimos vinte anos. E temos resultados importantes para mostrar: tanto estabilidade econômica quanto importantes melhorias nos indicadores sociais. Agora precisamos de ajustes, mas é preciso moderação e cabeça fria ao avançarmos, para não colocarmos tudo a perder.

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José Álvaro Moisés

Cientista político e diretor do Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas (NUPPs) da USP

Iuri Pitta, O Estado de S. Paulo

04 de maio de 2015 | 08h21

Estado - Quais são as vantagens e desvantagens do voto distrital puro?

José: A primeira questão é para que reformar o sistema de representação. Precisamos de uma reforma que dê mais poder ao eleitor, maior controle sobre o eleito. O diagnóstico que as manifestações de rua desde 2013 e pesquisas de opinião mostram é uma crise de representatividade. Uma pesquisa nossa sobre democracia e representação mostra que, de 2006 para 2014, cresceu a parcela da população que acredita que a democracia pode funcionar sem partidos ou sem Congresso. Eram cerca de 30% em 2006 e agora são 45%. Se quase metade das pessoas acha que pode haver democracia sem partidos ou sem Congresso, isso mostra que as instituições de representação da população não estão funcionando a contento. Dito isso, quais são os requisitos para resolver o problema. O primeiro é diminuir a circunscrição eleitoral. O Estado de São Paulo tem 35 milhões de eleitores, o que torna qualquer campanha de deputado federal muito cara e complexa. Segundo requisito é aproximar o representante do representado. Nesses pontos, o voto distrital cumpre essa função. A iniciativa da CCJ do Senado em adotar o voto distrital nos municípios é um ponto de partida para quebrar resistências, descongelar o processo de reforma do sistema. É um primeiro passo.

Estado - Se é um primeiro passo, quais seriam os próximos?

José: A experiência do voto distrital majoritário em países como EUA e UK, que é o modelo aprovado no Senado, mostra dificuldades de incluir movimentos minoritários no sistema, eles tendem a ficar de fora, sub-representados. Vejo como melhor experiência uma combinação das vantagens do modelo distrital com as do proporcional, como o sistema alemão. Nesse modelo, o eleitor vota duas vezes - no partido e em um candidato - em distritos pequenos. Isso aumenta o poder de escolha e de controle do eleitor sobre os eleitos. Outro efeito benéfico é forçar os partidos e os candidatos a procurarem o eleitor de forma mais orgânica, e não da forma distanciada que vemos hoje, pela propaganda na TV, além de reduzir o custo das campanhas. Não faz sentido um candidato a deputado federal gastar em campanha R$ 1 milhão ou mais. O Brasil tem uma das campanhas eleitorais mais caras do mundo. E também importante: ao se aproximar eleitores e eleitos e se reduzir o custo das campanhas, um terceiro efeito positivo é reduzir o campo de corrupção que temos visto hoje.

Estado - O sr. considera então positivo começar a mudança, ainda que tenha ressalvas ao modelo aprovado?

José: Ela dá início a um processo que tem duas partes. Primeiro, mostra que é possível fazer mudanças institucionais, fazer reformas adequadas e obter resultados positivos com isso. Segundo, começar a reforma altera a cultura política que tanta gente vê com ressalvas hoje. Cultura política não é imutável. Se houver liderança para uma mudança institucional, você muda o comportamento das pessoas. Foi assim com o uso do cinto de segurança pelos motoristas, tem sido assim com o combate aos motoristas alcoolizados. As pessoas percebem progressivamente as vantagens das mudanças a partir de um processo racional. Pesquisas sobre participação política mostram relação direta entre o envolvimento das pessoas e a existência de uma estrutura que lhes dê oportunidade. Se os partidos não têm primárias, por exemplo, as pessoas não participam e se distanciam.

Estado - Aproveitando essa citação, os partidos brasileiros resistem a prévias por receio de perder o controle sobre a escolha de seus candidatos. Da mesma forma, os parlamentares eleitos pelas regras atuais também resistem a mudá-las. Hoje parece haver críticas ao sistema mesmo por parte de quem se beneficia dele. Isso cria uma janela de oportunidade para, enfim, aprimorar o sistema?

José: Sem dúvida é uma janela de oportunidade. O sistema se exauriu. Vemos isso nas manifestações até exageradamente hostis às instituições democráticas. Quase metade da população quer jogar os partidos políticos na lata de lixo da história. Isso é muito grave. Iniciar a mudança é importante, pois se trata de um processo longo, complexo e demorado, mas fundamental. Hoje temos um sistema com muito mais custo que benefício ao eleitor.

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Eduardo Graeff

Mestre em ciência política e ex-secretário-geral da Presidência no governo Fernando Henrique Cardoso

Iuri Pitta, O Estado de S. Paulo

04 de maio de 2015 | 08h28

Estado - O voto distrital é o melhor modelo para se aprimorar o sistema eleitoral?

Eduardo: Melhor é um exagero, mas é melhor do que o que temos hoje. O sistema atual está ruim, desgastado, anacrônico. Foi feito quando o País tinha um universo muito menor de eleitores. O Estado de São Paulo, com 35 milhões de eleitores, milhares de candidatos e 70 deputados federais e 94 estaduais eleitos, é um exemplo de que do jeito que está só pode dar confusão e de que não funciona. Quem conhece os 70 deputados federais de São Paulo? Não acho que a discussão seja uma comparação de sistemas, ou de se encarar um modelo como um remédio. O debate é muito mais complexo. Mas que, pensando em cidades como São Paulo, Piracicaba ou Americana, por exemplo, sem dúvida que o voto distrital aprovado pelo Senado, para eleger vereadores, seria melhor que o modelo atual. Hoje o sistema é inviável financeira e operacionalmente para os candidatos, e ineficiente para o eleitor, já que é muito difícil para ele se orientar com a quantidade de nomes nas listas de candidatos dos partidos. O sistema eleitoral precisa ser um processo mais inteligível e atraente para o eleitor. Para se eleger vereadores, o voto distrital cumpre essa função.

Estado - Críticos do voto distrital puro apontam alguns problemas, como o risco de se levar ao bipartidarismo, já que isso ocorre com Estados Unidos e Inglaterra, principais países a adotarem esse sistema e nos quais parece haver um esgotamento dessa característica.

Eduardo: Não concordo com essa crítica. Vamos pensar apenas nos municípios. O Brasil tem prefeitos dos mais variados partidos, provavelmente filiados às  mais de três dezenas de legendas existentes hoje. Sendo assim, não haveria por que o voto distrital para vereador restringir ou levar o País ao bipartidarismo. Não vai haver concentração partidária nos municípios.

Estado - E a questão da sub-representação de fatias minoritárias do eleitorado?

Eduardo: Estamos falando do que chamam de correntes de opinião, mas o que foi aprovado no Senado diz respeito por ora aos vereadores. Temos que fazer opções. É preciso ter entre vereadores representantes, por exemplo, do setor de saúde, ou do funcionalismo público, ou é mais importante ter um vereador de Sapopemba? Seria bom para o debate como um todo testarmos isso. Por exemplo, a cidade de São Paulo tem algumas questões macro, como por exemplo o abastecimento de água ou a mobilidade urbana. São dois temas candentes e que dependem de uma decisão do município como um todo, não são temas locais. A bem da verdade, são temas que extrapolam o município, a Prefeitura é uma instância até pequena para essas discussões. São Paulo não tem água para todos os paulistanos beberem e tomarem banho, precisa de água de fora do município. No transporte idem, a articulação em áreas conurbadas depende de vários municípios, uma região metropolitana tem artérias viárias que no fundo dependem de investimentos estaduais ou federais. Não são problemas que vão ser resolvidos só em Sapopemba, o debate vai ser mais complexo. Talvez para questões de arborização, buraco de rua, o vereador atue para resolver no âmbito local, mas no resto o debate tende a ser mais complexo.

Estado - Aproveitando sua experiência como secretário-geral da Presidência, que prognóstico o sr. faz para esse debate na Câmara, uma Casa maior e mais complexa que o Senado?

Eduardo: Quem é contra o voto distrital para se eleger deputados, e eu vejo isso basicamente no PT, é contra esse projeto aprovado no Senado, acredito que por receio de que o eleitorado goste da experiência no âmbito municipal e queira aplicá-la também nas demais esferas. Estamos antecipando o debate. Se prevalecer o que foi aprovado na CCJ do Senado até o STF, porque vai ser questionado lá, vai ser aprovado por lei, depende de maioria simples, ao contrário de emenda constitucional. Mudar o sistema para eleger os deputados federais de uma vez só dependeria ou de consenso entre os partidos ou de pressão popular. Não consigo ver a Paulista com 200 mil pessoas pedindo voto distrital ou qualquer outro modelo em substituição ao atual. Qualquer consenso partidário hoje no Brasil é improvável, para não dizer arriscado. Melhor fazer essa discussão no âmbito das Câmaras Municipais e entender que outras mudanças vão vir daqui a 4, 8, 16 ou 20 anos. E isso não é necessariamente ruim. É um processo, mudanças assim são complicadas. A Inglaterra passou recentemente por um debate assim, os eleitores foram consultados e preferiram ficar como está. No Chile, estão adotando um modelo que poderíamos observar com atenção: os distritos lá eram binominais (dois deputados eleitos por distrito), um modelo criado no ocaso da ditadura Pinochet para dar sobrevida aos conservadores, e agora vão ser plurinominais, o que dá mais chance à diversidade de partidos. Aqui poderíamos ter algo assim, para acabar essa história de 70 deputados federais para todo o Estado de São Paulo. Isso dá para fazer sem emenda constitucional, por lei ordinária, pois não se mexeria no sistema de proporcionalidade e promoveria mais proximidade entre o eleitor e o eleito.

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