Maryanna Oliveira/Agência Câmara
Maryanna Oliveira/Agência Câmara

Congresso ignorou alertas de técnicos e MPF ao destinar emendas 'cheque em branco'

Em fevereiro deste ano, a consultoria de Orçamento da Câmara elaborou uma nota alertando para possíveis violações a princípios constitucionais com o uso das transferências especiais

Daniel Weterman e Lorenna Rodrigues, O Estado de S.Paulo

21 de julho de 2021 | 19h52

BRASÍLIA - Ao destinar um cheque branco para Estados e municípios por meio de emendas parlamentares, deputados e senadores ignoraram alertas feitos por técnicos do próprio Congresso e de órgãos de controle. Em fevereiro deste ano, a consultoria de Orçamento da Câmara elaborou uma nota apontando que o modelo afetava princípios da Constituição. Em 2019, quando esse repasse foi criado, o Ministério Público Federal (MPF) encaminhou uma análise aos gabinetes na tentativa de barrar a mudança e preservar a prerrogativa de fiscalização federal, mas não convenceu os congressistas.

Conforme o Estadão/Broadcast Político revelou, dois de cada três parlamentares usaram uma modalidade de repasse de recursos menos transparente para enviar dinheiro a prefeituras e governos estaduais em 2021. O volume das emendas sem carimbo, que podem ser usadas em qualquer área e sem fiscalização federal, saltou de R$ 621 milhões em 2020 para R$ 1,9 bilhão neste ano. O mecanismo foi criado por uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) em 2019 que uniu governo e oposição e foi aprovada a toque de caixa, no final daquele ano legislativo.

Nota da Consultoria de Orçamento da Câmara, editada em fevereiro, período em que os parlamentares preparavam suas emendas, alertou para possíveis violações a princípios constitucionais com o uso das transferências especiais. "As transferências especiais permitem ganho na agilidade de repasse de recursos da União para os demais entes. Mas trazem um déficit de transparência e controle social dos recursos do orçamento da União, afetando potencialmente o modelo federativo no que tange ao equilíbrio na distribuição de recursos e competências", diz o documento.

Além disso, a nota assinada por consultores da Câmara apontou para a falta de controle e monitoramento do uso desse recurso público, identificando outra afronta à Carta Magna. "A falta de identificação da programação impede que se conheça sua destinação no território brasileiro, reduzindo-se a possibilidade de se verificar o cumprimento do papel das transferências segundo o princípio federativo de redução de desigualdades regionais e sociais (art. 3º, III da CF)."

Durante a tramitação da PEC que originou as transferências especiais, no final de 2019, o Ministério Público Federal (MPF) alertou o Congresso sobre o impasse que seria gerado com aquela proposta. Na ocasião, a Câmara de Combate à Corrupção da Procuradoria-Geral da República (PGR) elaborou uma nota técnica afirmando que o modelo patrocinado pelos parlamentares enfraquecia a boa governança de recursos públicos, restringia a atuação dos órgãos voltados à proteção do patrimônio público e afrontava os princípios democrático, da moralidade administrativa e da impessoalidade.

"A limitação de controle aumenta sensivelmente o risco de malversação, desperdício e até mesmo de desvio dos recursos destinados aos estados e municípios por meio da modalidade de 'transferência especial'", diz a nota elaborada pela PGR e encaminhada aos gabinetes. O documento identificou ainda a tentativa de reeleição de deputados e senadores e de influência na campanha de aliados nas eleições municipais. A PEC estabeleceu que 60% dos recursos teriam que ser pagos ainda no primeiro semestre de 2020, a tempo da votação para prefeito e vereador. "Ainda que existente a necessidade do Estado ou município beneficiário, trata-se de artifício não disponível àqueles que visam cargo eletivo, em flagrante disparidade no certame."

Questionamento. De acordo com especialistas ouvidos pela reportagem, o modelo das emendas “cheque em branco” afronta princípios constitucionais e abre brecha para um descontrole do dinheiro público. Para o consultor de orçamento da Câmara e doutorando em Ciência Política Paulo Bijos, esses repasses violam duas regras da Constituição: o da programação orçamentária, que exige objeto definido para cada despesa do Orçamento e planejamento das ações pelo setor público, e o do pacto federativo, pois transfere recursos da União para programas que deveriam ser bancados pelos Estados e municípios.

"Essas emendas simbolizam o auge da erosão do nosso processo de desgaste orçamentário. Elas são a antítese do orçamento público", disse o consultor. Como a finalidade dos repasses não é definida, ou seja, não há carimbo para aplicação em uma determinada área ou programa, o dinheiro pode ser aplicado livremente como bem entender o prefeito ou governador. A prestação de contas para o governo federal acaba sendo opcional e não vem sendo feita. "É como alocar dinheiro no escuro, sem saber para onde vai", afirmou Bijos.

Pela PEC aprovada em 2019, o recurso, quando transferido, passa a "pertencer" ao Estado ou ao município que recebe. O Congresso retirou o poder de fiscalização do Tribunal de Contas da União (TCU) para esse dinheiro. Com base nesse dispositivo, afirmou o consultor, a fiscalização caberá aos procuradores e tribunais de contas locais, o que exige uma preparação desses órgãos para fazer o pente-fino. A violação a princípios constitucionais já mostrou efeitos práticos, na análise de Bijos. 

No Orçamento de 2021, por exemplo, o Congresso cortou quase R$ 2 bilhões do Censo Demográfico, inviabilizando o levantamento. E foi justamente esse o valor aprovado para as emendas "cheque em branco". "Para resgatar a credibilidade orçamentária, essa seria uma das primeiras medidas a serem corrigidas, ou seja, acabar com as transferências especiais", afirmou.

O uso das emendas é um retrocesso e repete os erros dos Anões do Orçamento, na opinião da procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo, Élida Graziane, pós-doutora em Administração pela Fundação Getúlio Vargas. Ela se refere à Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) que, em 1993, investigou parlamentares que enviavam emendas para obras e entidades ligadas a laranjas em troca de propina. A maioria dos parlamentares tinha pouca expressão no Congresso Nacional, daí a expressão “anões”.

Acho um retrocesso a figura das transferências especiais. Há sim risco de ampliar o desvio de recursos públicos, repetindo os erros [identificados na] CPI dos Anões do Orçamento”, afirmou a procuradora. Para Élida, esse tipo de transferência é apenas “formalmente” compatível com a Constituição Federal, uma vez que foi criada por Proposta de Emenda Constitucional aprovada pelo Congresso Nacional, mas tem um “déficit de transparência e grande risco de desvio de finalidade”. “O controle ainda não conseguiu estruturar resposta adequada para os desafios trazidos pelas transferências especiais”, completou.

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