Busca por Estado de bem-estar social vira razão para elevar carga tributária

Busca por Estado de bem-estar social vira razão para elevar carga tributária

A partir da Carta de 1988, a arrecadação de tributos deu um salto de 24% do PIB para 37%, maior que outros países emergentes

Luiz Guilherme Gerbelli, O Estado de S. Paulo

04 de outubro de 2013 | 22h00

Na busca por um Estado de bem-estar social, a Constituição serviu de justificativa para a elevação da carga tributária no Brasil nos últimos 25 anos. De 1988 para cá, a arrecadação de tributos subiu de 24% do Produto Interno Bruto (PIB) para cerca de 37%. O peso dos impostos na economia brasileira é maior do que em outros países emergentes, cuja média varia de 20% a 25%.

A alta tributação ocorre principalmente porque o texto aprovado pela Assembleia Nacional Constituinte promoveu a descentralização dos recursos do governo federal para Estados e municípios, que ficaram com 47% do Imposto de Renda (IR) e 57% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A conta passou a não fechar porque o crescimento da participação de Estados e municípios não se traduziu necessariamente em aumento de responsabilidades – parte das atribuições dessas unidades federativas ainda conta com ajuda significativa de repasses do Orçamento da União. Uma segunda e importante redistribuição de renda está ligada à incorporação no ICMS dos impostos únicos da União sobre energia elétrica, minerais, combustíveis e lubrificantes, telecomunicações e, mais recentemente, serviços.

No lado das despesas, elas cresceram no governo central por causa dos gastos com Previdência Social – subiram de 4% para 12% do PIB nesses 25 anos. "Começou-se a pendurar mais despesas no governo central, mas a tirar receita", afirma Simão Silber, professor do Departamento de Economia da USP. "Qualquer pessoa com 65 anos de idade pode pleitear uma aposentadoria de um salário mínimo. Aproximadamente um terço dos aposentados no Brasil vai ter aposentadoria de um salário mínimo sem nunca ter contribuído", diz Silber. "Houve um aumento do gasto social no Brasil, e parece que a população tem optado por um welfare state (Estado de bem-estar social). O eleitor tem legitimado isso", afirma Marcos Fernandes, economista da Fundação Getúlio Vargas (FGV).

Para compensar essa perda e um orçamento mais engessado, o governo federal criou as chamadas contribuições, como a Sobre o Lucro Líquido (CSLL), a para Financiamento da Seguridade Social. (Cofins) e a Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) – esta extinta em 2007 pelo Senado e criada inicialmente como Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira. "Como função dessa perspectiva solidária, o Orçamento da União está praticamente comprometido com a chamada grande folha de pagamento dos funcionários aposentados e benefícios sociais de ordem variada", observa o economista Edmar Bacha, um dos pais do Plano Real, fundador e diretor da Casa das Garças.

Passados 25 anos, uma análise fria desses números pode ser insuficiente para entender essas características da Constituição. É preciso lembrar o contexto histórico. Em 1988, o Brasil superava o período da ditadura militar, e as demandas sociais vinham reprimidas desde o golpe de 1964. Havia também a ideia de uma centralização das receitas no governo federal. Na avaliação do ex-ministro Maílson da Nóbrega, titular da Fazenda na promulgação da Carta, a Constituição era vista como capaz de resgatar "a dívida social". "Ela foi feita com esse mote. A esquerda da época acusava os militares de pagar a dívida externa, mas de não pagar a dívida social."

Cenário. A elaboração da Constituição ocorreu em um momento de crise econômica, associada a um governo federal politicamente fraco. "A Constituinte trouxe para o governo dois tipos de sentimento: de que iria lançar as bases da nova democracia brasileira, e também de que poderia trazer impactos graves na economia", lembra Maílson. "O Ministério da Fazenda realizou vários estudos e se articulou através dos seus assessores parlamentares, desde a época em que o Bresser (Luiz Carlos Bresser-Pereira) era ministro. Numa delas, nos reunimos com Ulysses Guimarães, José Richa, José Serra e Francisco Dornelles. Estávamos preocupados com a maneira que estava sendo proposta a partilha de recursos federais com Estados e municípios."

O conteúdo de parte das demandas vinda dos mais diferentes setores do País preocupava a área econômica do governo do ex-presidente José Sarney (1985-1990). Uma das propostas dos constituintes chegou a pedir o teto de 12% para a taxa real de juro da economia. A proposta foi rejeita por José Serra, então relator da Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finanças no período da Constituinte, mas aprovada em plenário. "Não tinha cabimento isso numa Constituição", diz o ex-governador de São Paulo. Havia uma sensação, segundo Serra, de que a Carta poderia corrigir os efeitos da crise econômica. "A Constituinte foi eleita período de louros do Plano Cruzado, e começou com o naufrágio desse plano. A inflação estava voltando. Isso em matéria de instabilidade social é grande. E a tendência era querer corrigir as tensões e os efeitos da crise pela Constituição."

A Carta brasileira passou por quatro planos econômicos (Bresser, Verão, Collor I e Collor II) até chegar ao Plano Real, de julho de 1994. Para analistas, a Constituição teve pouca influência nos principais ganhos econômicos nos últimos 25 anos. "O Plano Real, por exemplo, dependeu de uma medida provisória", diz Maílson.

Apesar da elevação da carga tributária sob a égide da atual Constituição, a economia avançou desde 1988. A partir do real, o País controlou a inflação e conquistou a estabilidade nos anos seguintes, principalmente com o tripé macroeconômico (meta de inflação, câmbio flutuante e superávit primário), durante o governo Fernando Henrique Cardoso. Antes, a economia já vinha num processo de abertura comercial e de privatização. Na década seguinte, com Luiz Inácio Lula da Silva, o Brasil assistiu ao crescimento de uma nova classe média – batizada de classe C – e ganhos expressivos na renda do trabalhador. O Brasil também foi elevado a grau de investimento pelas agências de risco e virou credor do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Daqui para frente, segundo analistas, o Brasil terá de enfrentar desafios na área fiscal para ter um crescimento forte sem gerar desequilíbrios, além do envelhecimento da população, que pressiona as contas da Previdência. Desde 2011, a economia dá sinais de perda de fôlego. Para 2013, o Banco Central trabalha com um PIB de apenas 2,5%. "O Brasil vai ter que avançar em algumas reformas, repensar o sistema tributário, que é anticompetitivo, e pensar na reforma da previdência. O grande desafio é o fiscal", afirma Silber.

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