ANÁLISE: Interpretações de leis e definição caso a caso expõem insegurança jurídica

Não há dúvida de que nenhuma remuneração, pensão, subsídio ou provento poderia ser paga acima do teto geral; contudo, não é difícil encontrar milhares de servidores com remunerações que ultrapassam o limite

Marilda Silveira*, O Estado de S.Paulo

07 Novembro 2017 | 05h00

Desde 1988, a Constituição tem a pretensão de estabelecer um limite para a remuneração recebida pelos agentes públicos. De lá para cá, o dispositivo que regula o tema (art. 37, XI da CR/88) já foi alterado por quatro emendas constitucionais e acabou por estabelecer que o teto geral do funcionalismo público são os subsídios dos ministros do Supremo Tribunal Federal que, hoje, equivalem a R$ 33,7 mil. Além desse teto geral, a Constituição estabeleceu tetos específicos (ou subtetos): para os servidores dos municípios os subsídios do prefeito; já para os servidores dos Estados e do Distrito Federal os subsídios do governador (no Executivo), dos deputados estaduais e distritais (no Legislativo) e dos desembargadores do Tribunal de Justiça (no Judiciário, Ministério Público, Procuradorias e Defensorias Públicas). 

Embora esse emaranhado de regras não seja um primor de clareza, não há dúvida de que nenhuma remuneração, pensão, subsídio ou provento poderia ser paga acima do teto geral. Contudo, não é difícil encontrar milhares de servidores com remunerações que ultrapassam o teto. Não sem razão, recentemente, a ministra Cármen Lúcia (CNJ) determinou que todos os tribunais lhe enviassem informações sobre os recebimentos de magistrados e servidores.

Nesse cenário, é impossível não se perguntar: por que é tão comum encontrar pagamentos acima do teto? São muitas as discussões que envolvem o tema, há muito tempo. Mas, atualmente, há um ponto central que tende a direcionar esse porquê. 

Em 2005, o art. 37, §11 positivou o que já vinha sendo decidido pelo Judiciário: não são computadas para verificação do teto “as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei”. Significa dizer que os valores recebidos a título de indenização ficam de fora do total considerado para verificação do teto. O problema, portanto, passa a ser definir o que o servidor recebe como parcelas de caráter indenizatório e ficará de fora do teto. Desde então, travam-se enormes discussões a respeito das mais diversas parcelas (abono variável, auxílio-moradia, vantagens pecuniárias, adicional por tempo de serviço etc) para se definir se devem ou não ser classificadas como indenizatórias. E, na grande maioria das vezes que se pretende cortar a remuneração de um servidor para se ajustar ao teto, é natural que ele recorra ao Judiciário. 

Não foram poucas as vezes, portanto, que o Judiciário foi chamado a se manifestar sobre a matéria. O Supremo Tribunal Federal tende a não entrar nesse debate. Como definir o que é indenizatório passa pela interpretação de inúmeras leis e não da Constituição, essas definições ficam a cargo do Superior Tribunal de Justiça. Essa pulverização legislativa e a definição caso a caso expõem um sério debate sobre insegurança jurídica. 

Buscando dar solução ao tema, surgem iniciativas para aprovação de uma lei geral que regulamente o art. 37, §11 e defina, com maior precisão, o que se insere no conceito de parcela de caráter indenizatório. Com isso, travam-se novos debates sobre os limites de competência de uma lei geral e a natural insegurança que é própria da linguagem, na vida e no Direito. O que se tem como certo é que essa é uma discussão que parece distante do fim.

*PROFESSORA DA FACULDADE DE DIREITO DO INSTITUTO BRASILIENSE DE DIREITO PÚBLICO 

(IDP) EM SÃO PAULO, MESTRE EM DIREITO  ADMINISTRATIVO E DOUTORA EM DIREITO PÚBLICO 

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