Análise: A Receita Federal deve ser modificada?

Professor avalia impactos positivos e negativos de uma eventual transformação da Receita Federal em autarquia

Alexandre Motonaga*, O Estado de S.Paulo

14 de agosto de 2019 | 14h39

Pecunia non olet (“dinheiro não cheira, nem fede”), essa foi a resposta dada pelo imperador romano Vespasiano, ao ser questionado pelo seu filho sobre a razão de se estar cobrando impostos sobre as latrinas de Roma. Essa frase sintetiza um dos poderes inerentes de qualquer ente estatal: o poder de exigir o pagamento de tributos. 

Na outra ponta encontra-se o pagador de impostos que, atualmente, chamamos de contribuinte. Ocorre que essa relação entre fisco e contribuinte sempre foi conflituosa e, historicamente, representava uma relação de força em que o Estado exigia o cumprimento dessa obrigação pela violência e intimidação, sem observar direitos e obrigações.

Ao longo da história, após inúmeras rebeliões dos contribuintes e a consolidação do Estado de Direito, a relação entre fisco e contribuinte passou a ser uma relação jurídica que, diferentemente, do período anterior, pressupunha a existência de direitos e obrigações, fundada em leis aprovadas pelos representantes da própria população, ou seja, os parlamentares. Em outras palavras, o atual poder de tributar do Estado tem como fundamento e origem autorização do próprio cidadão.

Embora a presente relação seja de natureza jurídica, com Direitos e Obrigações, o poder de fiscalizar ainda possui traços autoritários, herança do período anterior, o que justifica a proposta de mudança da Receita Federal e sua transformação em uma autarquia.

Sem nos aprofundarmos sobre o melhor formato para o órgão: autarquia ou qualquer outro tipo jurídico, a transformação se impõe pelos seguintes motivos, quais sejam, necessidade de maior controle social, importância de implantação de mecanismos de interação com o contribuinte e preservação da autonomia funcional.

Antes de tentarmos responder a essas três questões, cumpre destacar que embora a Receita Federal contrarie interesses individuais, ela deve atender ao interesse coletivo, ela é instrumento da população. Não é órgão independente, que pode agir dissociado da vontade coletiva.

O tópico relativo ao maior controle social se fundamenta na seguinte questão: quem fiscaliza e controla o fiscal? A resposta clássica diria que a própria fiscalização deveria realizar o autocontrole, ou seja, somente se admitiria que um outro par (um igual) pudesse desenvolver e executar essa tarefa. Infelizmente, esse modelo não funciona. Se um grupo é formado e treinado dentro dos mesmos parâmetros, a tendência é que os comportamentos dos seus membros sejam aceitos sem contestação e, qualquer postura diferente, seja recebida com reprovação e, consequentemente, reprimida. A visão crítica somente se estabelece se houver pluralidade de posicionamentos. Por isso, tem-se como saudável reformulação que permita “arejar” a estrutura.

A possibilidade da indicação de profissionais de fora do quadro da Receita Federal permitiria essa mudança no ambiente corporativo, preservando que os cargos eminentemente técnicos sejam reservados aos profissionais de carreira, por outro lado, a formulação da estratégia, gestão de pessoas e outras atividades não ligadas a tributação, poderiam ser realizadas por profissionais com experiências e visões diversas. Nesse sentido, poderia ainda ser implementado um órgão semelhante a um conselho de administração, que se preocuparia inclusive com a governança da entidade.

Os próprios auditores fiscais explicitam a dificuldade em cobrar os colegas, o que acontece, segundo relatos, pelas mais diversas razões, dentre as quais destaca-se o rodízio em cargos de chefia, ou seja, quem é o chefe atual fica receoso de repreender o colega porque -- no futuro -- esse colega será o chefe e, consequentemente, poderá a vir perseguir o antigo chefe.

Essa proposta de permitir uma maior abertura não significa controle sobre a atividade funcional de fiscalizar, não significa permitir que interesses individuais se sobreponham ao papel institucional da Receita, enfim, não significa permitir que interesses menores prevaleçam. O segundo tópico que justifica mudanças na Receita Federal é a necessidade de implantação de mecanismos de interação com o contribuinte.

A Receita Federal, embora tenha o dever legal de fiscalizar e, eventualmente, contrarie interesses individuais, existe para servir e atender ao interesse coletivo, o que a impede de agir de forma independente e, principalmente, autoritária.

Dessa forma, não se justifica a inexistência de um canal de diálogo institucional com a sociedade, com a abertura para ouvir e aprimorar serviços. Não se justifica tratar todo cidadão como sonegador, nem deixar de esclarecer as dúvidas de forma direta e simples.

Atualmente, a Receita Federal se mostra absolutamente hermética quanto a qualquer interação com a sociedade, sem qualquer abertura para ouvir e avaliar demandas da sociedade. Como já escrito, trata-se de um órgão que serve à população, portanto, é seu dever comunicar-se e prestar contas de suas atividades, não se restringindo aos valores arrecadados ou informações exclusivas sobre tributação, mas, divulgando – e dando transparência – sobre todas as atividades desenvolvidas.

Nesse sentido, não esquecendo principalmente do dever de educar e orientar o contribuinte, que não é um tributarista, nem domina o jargão técnico. Ela, como as demais entidades da administração direta e indireta, tem o dever de prestar contas de suas atividades, mesmo porque se mantém com recursos públicos, de toda a sociedade.

O terceiro tópico que justifica a proposta de mudança da Receita é a busca e preservação da autonomia funcional, imune a interesses e pressões de grupos, o que se consegue principalmente com a proposta de autonomia financeira. Essa autonomia funcional também se fortalece quando os procedimentos internos se tornam transparentes, bem como, os controles internos são fortalecidos e comunicados para a sociedade. Se esses pontos não são informados de forma clara, eventuais grupos mal-intencionados podem lançar dúvidas sobre a transparência e imparcialidade dos procedimentos internos.

No caso da Receita, não é adequado falar em “caixa preta”. Porém, de fato, não existe transparência e publicidade sobre os critérios de fiscalização, o que permite questionamentos. Na administração pública, o agir do agente público deve ser impessoal, ou seja, não existe, nem prevalece, a vontade e o interesse do servidor público. Ele age em função do interesse coletivo.

Nesse sentido, se os critérios de fiscalização não são definidos, nem são públicos, isso permite o questionamento de eventual investigado. Isso é o que ocorreu recentemente com algumas autoridades do Poder Judiciário. Se tais critérios de fiscalização fossem divulgados e públicos, facilmente se justificaria tecnicamente a razão de tais agentes públicos estarem sob investigação, o que desmontaria qualquer insinuação de perseguição pessoal, ou, ausência de impessoalidade.

Sob esse aspecto é que surge o único ponto negativo em relação a proposta de reformulação do órgão, qual seja, a transformação teria o único objetivo retirar a autonomia funcional para investigar e fiscalizar autoridades dos poderes executivo, legislativo e judiciário.

Se esse for o real objetivo, naturalmente, trata-se de algo absurdo e inconcebível. Em um Estado de Direito, ninguém está acima da lei. As autoridades – em verdade – são servidores da população, a quem deve prestar contas, vez que são seus verdadeiros “superiores”.

Dessa forma, a proposta de transformação não pode permitir qualquer ingerência a atividade funcional do fiscal, nos mesmos moldes que existe em relação a magistratura, aos juízes, pois, se trata de uma carreira de Estado. Essas garantias devem ser preservadas.

A contraposição a qualquer argumento de que a Receita age de forma parcial, a fim de intimidar certas autoridades, pode se dar com maior transparência dos procedimentos internos, conforme relatado anteriormente. O melhor instrumento contra insinuações de parcialidade é a existência de critérios públicos que estabeleçam as regras de fiscalização.

Por último, cabe reflexão sobre a proposta da Receita se ater apenas aos crimes tributários, sem poder auxiliar na investigação de outros crimes, bem como, a tentativa de impedir o compartilhamento de dados da Receita com outros órgãos de investigação. Essas propostas são absurdas. 

Se existir prévia autorização judicial, não existe razão para se impedir que um órgão técnico do Estado auxilie no esclarecimento de crimes em geral, afinal se trata de corpo técnico devidamente habilitado para tratar e detectar provas de natureza eminentemente técnica. Não custa lembrar que somente conseguiram prender Al Capone porque ele sonegou os impostos.Nesse sentido, seria um total absurdo que se impeça que a Receita Federal auxilie no combate aos crimes relacionadas a lavagem de dinheiro.

Enfim, a proposta de modificação da Receita Federal é positiva, atende a necessidade de adequar esse órgão ao Estado Moderno, em que o Fisco é instrumento da vontade coletiva, sendo que não existe mais relação de força, predominando apenas uma relação de direito, o que exige a devida adequação e transparência desse órgão.

Por outro lado, não pode ser instrumento que diminua o seu papel no combate à sonegação e a lavagem de dinheiro. Embora o ambiente atual seja de turbulência, importantes avanços institucionais ocorreram com a colaboração da Receita Federal e seus auditores fiscais, o que deve ser registrado e louvado.

*É professor da Fundação Getúlio Vargas

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