Arquivo/Estadão
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‘Alvo’ de mais de mil PECs, Constituição já foi alterada 99 vezes

Carta está 44% maior do que há 30 anos, quando foi aprovada; maioria das emendas (80,5%) diz respeito a políticas públicas

Alessandra Monnerat, Caio Sartori e Igor Moraes, O Estado de S.Paulo

23 Setembro 2018 | 05h00

A Constituição brasileira chega aos 30 anos 44% mais corpulenta e alvo, em média, de uma proposta de emenda a cada três dias. Desde o dia em que Ulysses Guimarães, presidente da Assembleia Nacional Constituinte, admitiu que ela não era perfeita – “se fosse, seria irreformável” –, a Carta Magna recebeu 99 modificações.

A Constituição – que foi aprovada no dia 22 de setembro de 1988 – ainda é alvo de outras 1.189 propostas de emenda constitucional (PECs) que tramitam na Câmara dos Deputados. Outras 2.210 propostas ficaram pelo caminho ao longo das três últimas décadas, de acordo com dados obtidos pelo Estado por meio da Lei de Acesso à Informação.

As principais mudanças foram feitas nas políticas públicas, que correspondem a 80,5% das emendas aprovadas. A conclusão está em um estudo inédito feito pelos professores Cláudio Couto (FGV-SP) e Rogério Arantes (USP), que será publicado em livro organizado por Naercio Menezes, do Insper.

Para Couto, o jogo legislativo é normal e reflete características da nossa Constituição, que, além estabelecer regras gerais sobre direitos e funcionamento do Estado, versa bastante sobre questões mais ‘emendáveis’. “Já que ela contém tantas políticas públicas, uma consequência é que você precisa emendar a Constituição com frequência”, diz o professor.

O levantamento dos cientistas políticos dividiu a Carta em “dispositivos” – que podem ser incisos ou parágrafos, por exemplo. As emendas que não criam ou alteram políticas públicas, responsáveis por 19,5% do total, foram classificadas como “regras do jogo”. Elas podem abarcar questões como estrutura do Estado e direitos individuais e políticos, por exemplo.

“Políticas públicas, por sua vez, dizem respeito às ações do Estado idealizadas para alcançar determinados fins, incluindo o de concretizar aqueles direitos constitucionais”, explica Rogério Arantes.

Uma consequência das modificações constantes no texto é a necessidade de os governos formarem coalizões robustas. As PECs precisam de três quintos dos votos do plenário para serem aprovadas, enquanto leis ordinárias exigem apenas maioria absoluta (mais da metade).

“É por isso que uma Constituição com muita política pública torna o ato de governar mais oneroso”, afirma Couto.

Os textos que propõem alterações na Carta ainda precisam passar pela Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania, a CCJC, antes de irem a plenário.

Executivo

Com 25 PECs aprovadas, o Poder Executivo é o que mais emendou a Constituição. Propostas de emenda só vão adiante se forem assuntos caros à maioria parlamentar. No presidencialismo de coalizão, o governo é quem costuma ter a maioria.

As outras propostas vieram de fontes pulverizadas. O senador José Serra (PSDB-SP), com três, é o parlamentar com mais sugestões de sucesso legislativo. “Naquela transformação da Constituinte de um projeto parlamentarista para uma Constituição presidencialista, deu-se esse superpoder ao presidente da República”, avalia o deputado federal Miro Teixeira (Rede-RJ), que foi constituinte e está na Casa até hoje.

Ao lembrar o processo de concepção da Carta, Miro conta que, naquele contexto pós-ditadura militar, diversos segmentos da sociedade buscavam ter representatividade nas discussões. Era comum a pressão em Brasília de grupos específicos, de donas de casa a cadeirantes.

“Nós estávamos recém-saídos da ditadura e com medo de nova ditadura. Todos os grupos queriam deixar na Constituição os seus direitos assegurados.” Miro elogia a Constituinte em oposição à atual composição do Congresso. “O voto era disputado no discurso e no argumento. É incomparável.”

Outro ponto que chama a atenção é a quantidade de propostas que foram apensadas, ou seja, somadas a outras parecidas: 564, que se transformaram, na prática, em 273.

Com tamanha quantidade de “retalhos”, Miro Teixeira vê a Constituição de hoje com mais defeitos que a original. “Eu não diria que a Constituição acabou, porque ela existe ainda nos direitos individuais, nas cláusulas pétreas. A Constituição de 1988 foi desfigurada e ela não era perfeita, diga-se. Mas os seus defeitos foram aumentados.”

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Alessandra Monnerat e Caio Sartori, O Estado de S.Paulo

23 Setembro 2018 | 05h00

Os candidatos à Presidência da República nas eleições 2018 veem a questão tributária como o principal ponto a ser alterado na Constituição.

Segundo colocado nas pesquisas, Fernando Haddad (PT) disse que, além de mudar o modo de tributação no País, é necessário fazer uma reforma no sistema de Justiça – sem dar mais detalhes. Para o petista, a Constituição deve cumprir os direitos “civis, políticos, econômicos, culturais e ambientais” nela previstos.

Geraldo Alckmin (PSDB) e Marina Silva (Rede) responderam o mesmo sobre as reformas às quais submeteriam o País por meio de emenda constitucional: tributária, previdenciária e política. O tucano destacou, dentre as conquistas da Carta, a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), além do estabelecimento da igualdade de direitos entre homens e mulheres e a proteção ao meio ambiente.

Marina, por sua vez, classificou a Constituição como uma bússola que deve guiar o País “para garantir que estes problemas sejam superados e para que os objetivos da República, como o de construir uma sociedade livre, justa e solidária, sejam alcançados”. A assessoria de Ciro Gomes (PDT) não respondeu. Ele também tem como um dos motes de campanha a reforma tributária. Assim como Haddad e Marina, defende a chamada tributação progressiva, com mais impostos sobre renda e menos sobre consumo.

A assessoria de Jair Bolsonaro (PSL) também não respondeu. O candidato a vice na chapa, general Hamilton Mourão, causou polêmica após sugerir uma nova Constituição, feita por “notáveis”.

Necessidades

Alvaro Dias (Podemos) afirmou que quer apresentar emendas “em vários quesitos” para atender ao mote que vem repetindo na campanha: a “refundação da República”. Apesar de não especificar propostas, o candidato citou necessidades nas áreas de economia, segurança e educação.

João Amoêdo (Novo) defendeu o enxugamento da Constituição, para que o texto tenha apenas “artigos essenciais” – a proposta do presidenciável é que o restante seja transformado em leis ordinárias.

Henrique Meirelles (MDB) também propõe tornar parte do texto legislação ordinária. Ele, no entanto, não vê problema em emendar a Carta – a principal necessidade, para o emedebista, é a reforma da Previdência.

Guilherme Boulos (PSOL) critica a adição à Carta da Emenda Constitucional 95 (que estabeleceu teto de gastos públicos por 20 anos). Sua proposta é dificultar a aprovação de emendas, fazendo com que elas passem por referendo popular. O presidenciável defende um debate com a sociedade para fazer reformas no sistema político e democratizar o Poder Judiciário e as Forças Armadas.

Para Eymael (DC), o importante no momento é fazer cumprir a constituição atual. Os candidatos Vera Lúcia (PSTU), Cabo Daciolo (Patriota) e João Goulart Filho (PPL) não responderam à reportagem. 

Imposto único está parado há 25 anos

Algumas ideias citadas pelas campanhas dos presidenciáveis, como a simplificação tributária e a criação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA), estão na Câmara há mais de duas décadas. A PEC 17/1991, por exemplo, já falava na criação de um imposto único. De autoria do então deputado Flavio Rocha, o texto está pronto para a pauta no plenário desde 1993. Outras 95 PECs estão prontas. Mais 153 propostas estão na Comissão de Constituição de Justiça e Cidadania. /Colaborou Igor Moraes

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‘Emendas transformam Constituição numa colcha de retalhos’, diz Eros Grau

Segundo o ex-ministro, STF deixou de lado sua função de ser uma Corte constitucional

Entrevista com

Eros Grau, ex-ministro do Supremo Tribunal Federal (STF)

Caio Sartori, O Estado de S.Paulo

23 Setembro 2018 | 05h00

Ex-ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), o jurista Eros Grau avalia que o excesso de emendas aprovadas pelo Legislativo (99) transforma a Constituição numa “colcha de retalhos”. Em relação ao Judiciário, o professor da Faculdade de Direito da USP diz que o Supremo, onde ficou de 2004 a 2010, tem falhado enquanto Corte constitucional. O tribunal virou, segundo ele, uma quarta instância judicial e um “espetáculo televisivo.” A Constituição, da qual Eros foi consultor e revisor, completou neste sábado 30 anos de aprovação. 

Veja abaixo os principais pontos da entrevista ao Estado

 

A atual Constituição é suficiente para os anseios do País ou é preciso criar uma nova?

Acho que a Constituição deveria ser mais concisa. Esse negócio de 99 emendas transforma a Constituição numa colcha de retalhos. Acho que no futuro, quando alterarem essa Constituição, ela deve seguir um modelo mais próximo ao da Constituição norte-americana ou francesa, para dar as linhas fundamentais do que devem ser as leis.

Mas deve ser mudada agora ou ainda não é hora?

Se fosse possível, seria maravilhoso. Mas as circunstâncias históricas impedem, neste momento, que ela seja aprimorada. Existem os tribunais hoje se excedendo a uma interpenetração dos poderes. Acho que isso só vai ser possível quando se fizer uma grande reforma na estrutura jurídica do País.

Como seria essa reforma?

Acho fundamental os juízes voltarem a ser aplicadores da lei, não de expansões pessoais. Um texto enxuto e incisivo da Constituição. Uma alteração profunda nos tribunais. Isso que hoje é o STF se transformou num tribunal de quarta ou quinta instância. Todos os processos acabam lá em cima. São recursos e mais recursos. A Corte constitucional francesa julga, durante um ano, 80, 90 casos. O que se passa no Brasil é uma loucura.

O Supremo tem falhado enquanto Corte constitucional?

Tem sido uma Corte de quarta instância, não apenas uma Corte constitucional. Nos Estados Unidos, eles escolhem quais processos vão julgar. Deixam lá embaixo (outras instâncias) as coisas que não têm efetivamente impacto em termos constitucionais. 

A Lava Jato intensificou isso?

Ao meu ver, os casos da Lava Jato deveriam parar na segunda instância. Só quando houver matéria constitucional, subir para o Supremo. Ele tem que se transformar num tribunal constitucional. Hoje o que os tribunais fazem não é prudência, embora isso esteja na raiz — a decisão dos tribunais compõem uma jurisprudência. Mas, hoje, o que o Supremo faz não é jurisprudência, é uma ‘jurisarte’. Os juízes se transformaram em atores de televisão. Isso é inconcebível. 

O número superlativo de propostas de emenda à Constituição (99 aprovadas e mais de mil em tramitação) pode ser considerado um ataque à Carta Magna? O que motiva isso?

O que motiva é um desejo de muitos membros do Legislativo de aparecer, mostrar serviço, e de certa forma essa jurisprudência que virou ‘jurisarte’. O Legislativo acabou se transformando também num espetáculo. É isso que tem que acabar. Temos que ter prudência.

Como o senhor encara a declaração do General Mourão, de que seria possível fazer uma Constituição sem Constituinte? 

Eu não consigo compreender. Nova Constituição sem Constituinte não dá para imaginar.

Qual é a sua avaliação sobre essa tentativa de retorno à política por parte dos militares?

Não é uma tentativa de volta dos militares, é uma necessidade que de repente surge. Eu fui preso na época da ditadura duas vezes. Fui ‘hóspede’ no DOI-Codi. Eu tenho, evidentemente, uma certa ojeriza. Só peço a Deus que não seja necessário isso para superar esse espetáculo midiático que são os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Acho que a melhor solução será sempre a democracia.

E como aperfeiçoá-la?

Aplicando as leis, a Constituição. Os juízes se limitando a aplicar as leis, não sair de fora delas, praticando a prudência na aplicação do direito, sem invadir a área de competência do Legislativo. O Legislativo também se contendo no quadro da Constituição. E também a moral, a ética. 

Existe um culpado por essa onda de juízes que o sr. considera chamativos e midiáticos?

Houve uma época, há uns 20, 30 anos, em que o movimento que ficou conhecido como dos juízes alternativos pretendia passar por cima das leis e da Constituição para “empurrar a História”. É isso o que está se repetindo agora. De repente o Supremo Tribunal Federal se transformou em produtor de um direito alternativo. O juiz tem que aplicar a Constituição e as leis. Esse ativismo é uma coisa que excede, ultrapassa a competência de cada juiz.

Nesses 30 anos, no que o senhor acha que o País evoluiu?

Acho que houve pontos em que efetivamente nós reconstruímos caminhos da democracia. Acho que houve uma evolução no sentido de se compreender mais efetivamente o alcance das leis. O que atrapalhou tudo isso foi o que passou a haver de juízes tendo participação como atores na produção da chamada jurisprudência. 

A Constituinte, da qual o sr. foi consultor e revisor, conseguiu aplicar o que pretendia?

A Constituição foi uma coisa construída. Uma grande figura que comandou aquilo tudo foi o Ulysses Guimarães. O que atrapalhou tudo foram essas 99 emendas que vieram depois. Afeta o Supremo no sentido de permitir o maior número possível de expansões para fora da Constituição. Há coisas hoje que assustam. As sessões se transformaram num espetáculo televisivo. O embasamento das decisões muitas vezes é buscado fora da Constituição. E vai-se a outras constituições, outros direitos. Você já não decide de acordo com a Constituição e com as leis, mas de acordo com o seu sentimento. 

Nesse sentido, a ideia de passar temas como regulamentação do aborto e das drogas pelo Supremo, defendida por nomes como o ministro Luis Roberto Barroso, é equivocada?

É errado. O membro do Supremo que acha muito importante ampliar as hipóteses de aborto e o uso de drogas deve sair do Supremo e se candidatar a deputado ou senador. É lá que muda, não no Supremo. A teoria da harmonia entre os Poderes… os caras que fizeram a harmonia devem estar se revirando na cova. Isso (o Supremo decidir esses temas) é o antigo direito alternativo. Eles estão ressuscitando. 

O que o sr. acha mais importante, hoje, para retomar o consenso e apaziguar o turbilhão político dos últimos cinco anos?

Temos que enquadrar cada poder no sentido de o Legislativo fazer as leis, o Executivo aplicar as leis e o Judiciário controlar o cumprimento da Constituição e das leis. Voltar às velhas regras. Enxugar a Constituição para que ela seja guia e farol dos comportamentos sociopolíticos. E, com relação aos juízes, esperar que eles voltem a ser prudentes. Que deixem de praticar uma ‘arte’ e se limitem a aplicar a Constituição e as leis.

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