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A gangorra dos poderes

Equilíbrio entre Poderes, que levou mais de cem anos para ser alcançado, está sob ameaça

Carlos Pereira, O Estado de S.Paulo

09 de março de 2020 | 03h00

A história do Brasil foi marcada por desequilíbrios extremos entre o Executivo e o Legislativo. Uma espécie de efeito gangorra onde, em alguns momentos, preponderou uma descentralização de poderes para o Legislativo e, em outros, uma centralização de poderes nas mãos do Executivo. 

Na primeira República (1889-1930), observamos o fortalecimento do federalismo com um domínio das elites regionais por meio da chamada “política dos governadores”. Diante de uma grande fragmentação de partidos estaduais, verificou-se problemas crescentes de governabilidade do presidente e, ao mesmo tempo, alienação de grupos regionais que não eram contemplados no jogo oligárquico. 

Como reação a esse desequilíbrio, a Era Vargas (1930-1946) praticamente extinguiu o federalismo oligárquico. A autonomia dos Estados foi enfraquecida, foi quebrado o monopólio do partido único nos Estados e foi observada uma excessiva centralização decisória no Executivo federal e uma concomitante fragilização do Legislativo. 

A Constituição de 1946 vai para o outro extremo, ao abominar tudo que parecia ser sinônimo de centralização. O federalismo é restabelecido, e o presidente torna-se constitucionalmente fraco em um ambiente multipartidário. Governos minoritários são eleitos e crises sucessivas de governabilidade com riscos iminentes à democracia tornam-se a marca desse período democrático. 

Com a ditadura militar (1964-1985), o Brasil viveu um novo período de centralização excessiva, o que é esperado de regimes autoritários. O executivo recuperou os Poderes Constitucionais, de agenda e orçamentários. Por outro lado, os partidos políticos se enfraqueceram e o Legislativo se fragilizou. 

É só a partir da Constituição de 1988 que as relações Executivo-Legislativo alcançaram um equilíbrio relativamente virtuoso. Foi preservado o multipartidarismo fragmentado. Mas, para evitar os problemas de governabilidade vividos no período de 1946 a 1964, foi delegada uma ampla gama de poderes constitucionais e orçamentários para o presidente da República. O presidente passou a ser o grande coordenador do jogo político e com capacidade de atrair apoio por meio da formação de coalizões majoritárias e estáveis. 

Este equilíbrio de forças gerou estabilidade democrática e cooperação entre o Executivo e Legislativo a um custo relativamente baixo se o presidente souber gerenciar bem a coalizão. Além do mais, criou base para responsabilidade fiscal, equilíbrio macroeconômico e inclusão social. 

Os conflitos crescentes entre o Executivo e Legislativo iniciados no governo de Jair Bolsonaro decorrem da tentativa do presidente de substituir o presidencialismo de coalizão pelo presidencialismo plebiscitário. Bolsonaro incita seus seguidores a se voltarem contra as instituições democráticas como uma forma clara de sobrevivência política. 

Entretanto, essa estratégia traz riscos para o próprio Executivo, que tende a perder poderes vis a vis o Orçamento Impositivo e as recentes iniciativas de restringir o uso de Medidas Provisórias por parte do Congresso. 

O poder é essencialmente relacional; não existe no vazio. O poder só se realiza ou se torna concreto quando é exercido. O poder de jure, que se encontra formalizado nas leis, estabelece apenas os contornos do espaço que poderá ou não ser de facto preenchido. Quando quem tem poder formal se recusa a exercê-lo, outros inexoravelmente tendem a fazê-lo. 

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