Sobre sucesso, fracasso, relevância e irrelevância na produção legislativa

martarocha

05 Dezembro 2017 | 13h17

No último texto preparado para este Blog chamei a atenção para a necessidade de revermos nossas concepções sobre a representação política, sobre o que esperamos de nossos representantes e o que eles, de fato, podem fazer por nós. Neste texto, volto ao tema por outra via. Pretendo destacar alguns limites dos métodos utilizados pelos estudiosos da política e do processo legislativo para avaliar a produção legislativa e a atuação do Executivo e do Legislativo.

E porque esse debate é importante? Um dos pilares da democracia é o princípio da responsabilidade. Neste regime de governo os agentes públicos devem ser responsáveis perante os governados. Os representantes devem tomar suas decisões publicamente, de forma transparente e prestando contas de seus atos; e os representados devem ser capazes de controlar os atos e omissões dos governantes, punindo-os ou premiando-os de tempos em tempos.

Por isso, não apenas os especialistas precisam aprimorar as formas de análise do processo legislativo, mas os cidadãos e grupos sociais, em geral, devem ser capazes de reconstruir a complexa e, às vezes, longa, cadeia causal que liga atores, decisões, políticas e resultados. Em outras palavras, enquanto cidadã ou cidadão, preciso ser capaz de, minimamente, avaliar os efeitos das decisões tomadas pelos agentes públicos sobre minha vida e sobre a sociedade como um todo e saber quem responsabilizar por estes efeitos.

No momento atual do Brasil, no qual o governo encabeçado por Michel Temer toma, sucessivamente, decisões impopulares de forma unilateral, é comum ouvirmos as pessoas se perguntarem sobre a parcela de responsabilidade do Congresso. Afinal, a agenda do presidente, para ser implementada, depende da aprovação dos deputados e dos senadores. Como avaliar a atuação dos representantes?

Entre os que estudam o processo legislativo no Brasil, já são bastante conhecidas as duas medidas mais utilizadas para avaliar o ativismo e o desempenho dos poderes Executivo e Legislativo na produção de leis. São as chamadas taxas de sucesso e taxa de dominância. A taxa de sucesso é obtida dividindo-se o número de projetos aprovados pelo número de projetos propostos. Se a cada 10 projetos apresentados pelo presidente ele aprova 8, dizemos, então, que ele tem uma taxa de sucesso de 80%. O mesmo para os legisladores. A taxa de dominância serve para medir a participação de cada Poder na produção de leis. A pergunta que deve ser feita é: do total de projetos aprovados quantos são provenientes do Executivo? Quantos resultam de iniciativa do Legislativo?

Os estudos sobre processo e produção legislativa no nível nacional, no Brasil, e as análises sobre as relações entre Executivo e Legislativo, convergem na constatação de que, de modo geral, com algumas variações entre os governos da Nova República, o Executivo conta com altas taxas de sucesso (aprova grande parte do que propõe) e também domina a produção legislativa, principalmente em algumas áreas sobre as quais a Constituição lhe reserva exclusividade na iniciativa.

Contudo, vários estudiosos já apontaram os limites dessas medidas para avaliar o real sucesso do presidente ou dos legisladores e a participação de cada um na produção legislativa. Pensando especificamente no Executivo vemos que a análise quantitativa focada no resultado final do processo não é capaz de captar as modificações que os legisladores podem ter realizado na proposta por meio de emendas; e não capta as diferenças entre as propostas mais relevantes e com maior impacto e as menos relevantes. Além disso, se não consigo captar a preferência inicial e ideal do Executivo, posso estar contabilizando como sucesso a aprovação de um projeto muito distante daquilo que o presidente e/ou seus ministros realmente desejavam. Algo que eles próprios não considerariam como sucesso.

Todas essas críticas já são conhecidas entre os especialistas do tema. Aqui, gostaria de problematizar a questão por outra via que me parece também relevante, sobretudo do ponto de vista dos representados. Esta questão me ocorreu recentemente ao ouvir uma vereadora narrar um episódio no qual um projeto que buscava instituir o dia da visibilidade lésbica em uma capital brasileira foi derrotado no plenário da câmara municipal. A mesma vereadora, no entanto, destacou que a apresentação do projeto motivou grande mobilização e debate na câmara. Este movimento resultou, após a rejeição do projeto, em mais mobilização e mais organização junto ao público interessado. Esta narrativa nos convida a algumas reflexões.

Boa parte dos especialistas, analisando produção legislativa, costuma contabilizar projetos de instituição de data comemorativa, declaração de utilidade pública, denominação de ruas, homenagens e moções como legislação irrelevante ou de baixo impacto. Neste sentido, a aprovação ou reprovação do supracitado projeto não faria muita diferença do ponto de vista do sucesso ou do desempenho dos legisladores. A questão que precisamos nos perguntar é: irrelevante para quem? De baixo impacto em que sentido? Se o que está em jogo é dar visibilidade para grupos minoritários, excluídos, discriminados, tematizar e tornar públicas as injustiças e violências de que são vítimas, a instituição de uma data comemorativa ou mudança de um nome de rua podem ter efeitos significativos. Se restringirmos “o relevante” na política apenas aos interesses materiais estaremos obscurecendo parte importante do jogo. Afinal, boa parte do conflito é travado na esfera do simbólico, dos valores. E esta luta têm impactos diretos e indiretos sobre o conflito distributivo em torno de recursos materiais.

Em segundo lugar, ainda com referência ao episódio ao que me referi, é interessante notar que a rejeição da proposição não encerrou o assunto. A proposição do projeto, assim como a mobilização e os debates que desencadeou, não poderiam ser considerados, em si mesmos, evidências de sucesso? Sucesso em colocar um tema na agenda, sucesso em dar visibilidade a grupos excluídos e injustiçados?

Em síntese, o que advogo aqui é a necessidade de irmos além das formas tradicionais de pensar e avaliar o desempenho, o sucesso e o fracasso dos chefes do executivo e dos legisladores nos três níveis da federação. Refinar nossos parâmetros de avaliação não é uma tarefa fácil porque exige de especialistas, cidadãos e grupos sociais, a capacidade de mobilizar e processar grande quantidade de informação. Ainda assim, não deveríamos desistir de aprimorar as formas pelas quais avaliamos a atuação de nossos representantes. Para isso, não basta saber quanto cada um propôs e quanto aprovou. É necessário conhecer um pouco mais a fundo as questões em jogo para os diferentes grupos sociais – suas preferências, interesses, valores – e entender como representantes e representados interagem ao longo do processo decisório. Precisamos problematizar as categorias de sucesso e fracasso, abarcando as diferentes fases do processo decisório e o que se perde e o que se ganha em cada arena.

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