Quando as instituições falham

Vítor Sandes

22 de março de 2016 | 12h30

Talvez o postulado mais conhecido da Ciência Política seja: “instituições importam”. Elas são um conjunto de regras importantes que surgem para delimitar comportamentos, pois estes são baseados em preferências e valores individuais. Diminuem, portanto, o grau de imprevisibilidade das ações e, sobretudo, a arbitrariedade delas. Quando as instituições são eficientes, minimizam-se os custos políticos dos processos de tomada de decisão, além de serem reduzidas também as decisões de caráter eminentemente pessoal. As instituições incentivariam, portanto, padrões de comportamentos desejados frente ao universo nebuloso dos desejos e das preferências individuais.

Quando as instituições funcionam bem, há a construção de decisões, regidas por regras e procedimentos, em que os agentes são constrangidos a cooperarem entre si, garantindo estabilidade e previsibilidade. As instituições, então, seriam promotoras da estabilidade política. Por isso, tornou-se trivial, no âmbito da Ciência Política, dizer que “as instituições importam”. E, mesmo quando é necessário modificar as regras para se adequar ao comportamento dinâmico dos atores (por vezes, por pressão social), as próprias instituições possuem mecanismos de adaptação, necessários para se alcançar novos momentos de estabilidade. E, no quadro em que as instituições existem e importam, elas podem, simplesmente, falhar?

Na semana passada, o país assistiu a uma série de acontecimentos que se sucederam em meio à maior crise política do país em mais de 20 anos (para alguns, é maior desde a redemocratização ou mesmo desde a queda de João Goulart). A imprevisibilidade tomou conta de todos: ninguém sabia ao certo o que poderia acontecer. Ainda assim, após a poeira baixar, as instituições continuaram, aparentemente, firmes e fortes. Esta afirmação, entretanto, merece ponderações, principalmente porque as instituições parecem não se adequar completamente à dinamicidade do mundo político.

O atual quadro se configurou a partir de uma situação política que vem se deteriorando desde 2013, quando emergiram as jornadas de junho, ocasionadas inicialmente por uma insatisfação com os transportes públicos municipais, gerando, por fim, protestos contra uma série de questões sob responsabilidade dos governos dos três níveis (municipal, estadual e federal): segurança, saúde, educação, gastos com a Copa do Mundo etc. De lá para cá, o governo tem sofrido com a queda de sua popularidade, agravado principalmente pelo fraco desempenho econômico (em 2014 e, principalmente, em 2015) e com o desenrolar das fases da operação Lava-Jato. Além disso, há de se destacar a deterioração do apoio legislativo ao governo, provocado pela dificuldade de coordenar politicamente um Congresso altamente fragmentado, o que ampliou os custos de negociação política, dificultando ainda mais as chances de o governo, de fato, governar. Como consequência, as pressões vêm de todos os lados: de parcela da população (principalmente da classe média), dos agentes econômicos, da mídia e de parte da classe política, inclusive do próprio PMDB, que tem se colocado, cada vez mais, como um partido de oposição.

Quando as instituições fundamentais no processo político, como Executivo e Legislativo, se mostram incapazes de mediar esse processo de conflito político de forma exitosa, garantindo governabilidade, determinados agentes institucionais podem compreender esse momento como uma oportunidade para influenciarem e decidirem o jogo político. Na atual conjuntura, os agentes do Judiciário têm atuado, institucionalmente, nesse sentido. O Judiciário tem sido a fonte da resolução da maior parte das controvérsias jurídico-políticas entre os poderes Executivo e Legislativo e, consequentemente, entre governistas e oposicionistas.

Ainda assim, os agentes do Judiciário são partes integrantes de um poder heterogêneo internamente, e suas decisões despertam a desconfiança das preferências por trás das decisões de caráter institucional. Um exemplo disso é que juízes de diferentes estados, mas sob o mesmo ordenamento jurídico, tiveram diferentes entendimentos sobre o fato de o Lula poder tomar posse ou não como ministro-chefe da Casa Civil. Outro exemplo diz respeito à gravação e divulgação de grampos telefônicos, especialmente o ocorrido entre a presidente Dilma e Lula. Com base nestes exemplos, pode-se interpretar que os agentes do Judiciário deixam de atuar como parte de uma instituição promotora de equilíbrio institucional e, sobretudo, fonte de justiça, para serem elementos de desequilíbrio em um momento crucial para o país.

À luz da experiência brasileira, “as instituições importam”, mas o postulado pode ser retificado: “instituições importam, mas podem falhar”. O fato é que as instituições importam em maior ou menor grau, dependendo do contexto social, político e econômico do país. Seus agentes também importam, já que as regras não se impõem por si só. Eles que estabelecem a velocidade e a força das decisões em momentos de crise. No entanto, as instituições não são uniformes, dependem dos seus agentes, que podem agir para além dos limites institucionais, demarcando espaços e determinando a vida política do país. Agentes desarticulados entre si podem colocar em risco o poder de suas decisões, simplesmente por se colocaram acima das próprias instituições. Quando isso acontece, a balança pende para um lado e a política passa a ser, de fato, a arte do possível: da música tocada com apenas uma nota, sem harmonia e nem equilíbrio.

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