Qual o lugar da participação direta na Reforma Política proposta?

Vítor Sandes

04 de maio de 2017 | 12h19

*Em parceria com Pedro Capra, doutor em Ciência Política pela UNICAMP.

A Comissão Especial da Reforma Política da Câmara dos Deputados está discutindo acerca da possibilidade de incrementar os mecanismos de democracia direta na democracia brasileira, por meio das formas já previstas constitucionalmente: plebiscito (convocação dos cidadãos prévia ao ato legislativo/administrativo), referendo (convocação posterior ao ato com vistas a referendá-lo) e projetos de lei de iniciativa popular (propostas apresentadas pela sociedade).

Na literatura especializada contemporânea, estes três mecanismos de democracia direta são diferenciados em função de quem inicia a proposta de consulta popular (autor do projeto – cidadãos, Legislativo, Executivo ou por previsão constitucional), sendo identificados como iniciados desde baixo, quando a proposta vem da sociedade, e como desde cima quando do Legislativo, Executivo ou por previsão constitucional.

No Brasil, o final da transição entre o regime civil-militar para o Estado Democrático de Direito foi demarcado pela Constituição de 1988. Nela foi definida a comunhão entre o modelo de sistema representativo com os mecanismos de democracia direta. A ampliação da participação popular era uma demanda forte de diversos setores e foi intensamente discutida durante a Assembleia Constituinte. A participação direta foi estabelecida na Constituição por meio do artigo 1º, que estabelece o exercício do poder político pelo povo, por meio de representante ou de forma direta e também dos incisos do artigo 14, que define os tipos de participação direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular).

Desde então, o uso destes mecanismos no país foi pouco frequente: um plebiscito, um referendo e oito iniciativas populares. O plebiscito sobre a forma e o sistema de governo, por obrigatoriedade determinada no texto constitucional, aconteceu em 1993. Neste momento foram escolhidos se a forma de governo seria a República ou a Monarquia e se o sistema de governo seria o presidencialista ou o parlamentarista. Foi escolhido o modelo republicano e presidencialista, por meio de eleição majoritária.

O Referendo sobre a proibição do comércio de armas de fogo e munições no país, conhecido como “Referendo das Armas”, aconteceu em 2005, e tratava da alteração no artigo 35 do Estatuto do Desarmamento (Lei nº 10.826/2003). O artigo proibia a comercialização de armas de fogo e munição em todo território nacional, salvo para algumas entidades previstas no Estatuto (Forças Armadas, Empresas de segurança privada de transportes de valores, dentre outras). Considerando o impacto na sociedade, os cidadãos foram convocados para referendar ou não o referido artigo. O Estatuto foi mantido e o artigo não foi alterado.

Quanto à iniciativa popular, no caso brasileiro, esta é umbilicalmente ligada ao Legislativo, uma vez que depende do “apadrinhamento” de um parlamentar para poder tramitar no Congresso. O Brasil teve oito leis que chegaram ao Congresso como “de iniciativa popular”, mas que acabaram sendo “adotadas” por parlamentares, tendo em vista a necessidade de conferência das assinaturas. Isso aconteceu com a chamada “Lei Ficha Limpa”, por exemplo.

Como observado, esses mecanismos de participação direta não são tão recorrentes, limitando a aproximação dos cidadãos às arenas decisórias democráticas, principalmente, promovendo e influenciando em leis que, de fato, possam impactar na sociedade. No entanto, estes mecanismos vêm sendo discutidos e utilizados em vários países. Na Europa, referendos são convocados para tratar de temas ligados à União Europeia, também acerca de diversos temas os cidadãos são consultados nos EUA. Iniciativas populares são sempre uma opção para a população rever e propor leis e em outros países da América Latina referendos revogatórios de mandatos e iniciativas populares fazem, cada vez mais, parte do modelo representativo. Uruguai, Argentina, Colômbia, México, Venezuela, Bolívia e Equador fizeram revisões ou novas constituições que facultaram os mecanismos de democracia à população.

Ainda que as instituições representativas por excelência tenham sido determinadas na vida dos cidadãos em democracias, essas se encontram em descrédito devido à “crise da representação”. Dados da série histórica 1995-2015 do Latinobarômetro têm apontado para queda na confiança nas instituições, principalmente no Parlamento e no Executivo, e nos partidos políticos como agentes de representação. No Brasil, principalmente após 2013, a confiança nessas instituições representativas despencou, ainda que, em geral, os cidadãos prefiram a democracia a outros regimes. Logo, mecanismos de democracia direta têm potencial para fomentar debates e trazer o cidadão para o centro do processo político decisório. Soluções que dinamizem os mecanismos de participação poderão elevar o número de participações diretas dos diversos setores sociais que não são contemplados com a atuação das instituições representativas.

O primeiro relatório da Comissão Especial da Reforma Política da Câmara dos Deputados aprovado na terça-feira, 02 de maio, aponta para propostas no sentido de facilitar a apresentação de projetos pela comissão legislativa participativa, responsável por receber e encaminhar sugestões de iniciativa popular apresentadas por ao menos uma entidade da sociedade civil (associações, sindicatos, órgãos de classe, ONGs etc., exceto partidos políticos e organizações internacionais) e sem a necessidade de coleta de assinaturas, além de garantir preferência sobre qualquer outro item na pauta da sessão. Com relação às iniciativas populares apresentadas com base em coleta de assinaturas, a única sugestão do texto da comissão é a de que sejam aceitas assinaturas realizadas em plataformas eletrônicas. Dessa forma, deixa inalterado o texto sobre a iniciativa popular, que continua tendo a necessidade de ser apadrinhada, assim como não altera a possibilidade de convocação pelo Executivo.  

Pela proposta, o Congresso continua atuando como agente de veto à participação direta, e, por consequência, as propostas e demandas dos cidadãos dependem fortemente dos parlamentares. Portanto, nem toda demanda popular, ainda que organizada, será atendida, ou somente terão chance aquelas em que os interesses convirjam com os dos parlamentes com maior capacidade de influência dentro da arena legislativa. O modelo de democracia direta, assim, continuará a passar pelos interesses estabelecidos na relação Executivo-Legislativo. A reforma política, nesse ritmo, parece lançar novas propostas e mergulhá-las em velhos modelos.

Vítor Sandes é doutor em Ciência Política pela UNICAMP e coordenador do Programa de Pós-graduação em Ciência Política da UFPI.