Prefeitos: tão fortes quanto pensamos?

Prefeitos: tão fortes quanto pensamos?

Bruno Souza da Silva

25 de fevereiro de 2016 | 11h15

Em ano de eleições municipais acredito que valha a pena nos determos em temas que dizem respeito ao ambiente político das nossas cidades. Refletir sobre eles é importante para desconstruirmos algumas visões que podem ser limitadas ou equivocadas, conforme nos chamou a atenção o companheiro de blog Eduardo Seino, em seu último texto De olho em outra dança.  Um destes temas diz respeito à “força do prefeito” na política local. Parece haver certo consenso entre analistas e cidadãos de que esta força é desproporcionalmente grande frente à fraqueza dos vereadores. Comumente, realiza-se o seguinte raciocínio: se o presidente, que comanda o país, possui todas as condições para governar e, portanto, “é forte”, imagina os prefeitos nos municípios. É como se cada prefeitura fosse uma “mini” presidência. Termos para definir essa força não faltam no léxico político, como “hipertrofia do Executivo” e “presidencialismo municipal”.  

Por “força do prefeito” compreendem-se aqui tanto os poderes legislativos conferidos constitucionalmente a essa figura – como solicitar urgência na tramitação de alguns projetos, iniciar matérias orçamentárias e ter a possibilidade de vetar parcial ou totalmente projetos aprovados no Legislativo – quanto as capacidades políticas resultantes desses poderes – como centrar as discussões nas câmaras, por meio da atuação da sua base, em projetos que compõem a agenda de governo, viabilizar a aprovação desta agenda garantindo assim seu sucesso legislativo e formar maioria política a partir de diferentes moedas de barganha, como cargos de livre nomeação no governo. Em outros termos, nos acostumamos a olhar para estas bases do poder do prefeito e, a partir delas, concluirmos sobre a sua força, como se não tivesse nada mais a ser considerado. Mas será mesmo que os prefeitos são tão fortes quanto acreditamos?

Para responder à questão, primeiramente, devemos assumir uma posição. Ou consideramos que a política local reduz-se a uma questão de gerenciamento administrativo, ou levamos em conta que há espaço para fazer política nos municípios. Se optarmos pela primeira posição, imaginaremos que, para ser um bom prefeito, basta ser um bom administrador. Pelo fato de o prefeito possuir condições para gerenciar bem o município (força), restaria a ele aplicar – por meio de uma gestão eficiente – os recursos nas áreas mais importantes de responsabilidade local, como saúde, educação, assistência social e saneamento urbano, por exemplo. Caberia também buscar, junto aos outros níveis governamentais, repasses para a prefeitura capazes de complementar o orçamento municipal ou mesmo formá-lo. Em certa medida, esta percepção encontra respaldo no perfil de ocupação de boa parte dos interessados a se tornarem prefeitos. Para se ter uma ideia, nas últimas eleições de 2012, dentre os mais de 15 mil candidatos, 15,5% eram administradores ou empresários. Percentual alto em comparação com outras categorias, como os 6,5% comerciantes, 6,2% agricultores e 5,4% advogados.

No entanto, se optarmos por assumirmos a segunda posição, embora as questões administrativas continuem sendo importantes para a realização de um bom governo, elas passam a não serem as únicas. Neste caso, são reconhecidos os interesses políticos expressos tanto pelo plano de governo, apresentado pelo prefeito, quanto pelas demandas e problemas públicos expostos pelos vereadores. A conversa, então, muda completamente. Se há política, pressupõem-se conflitos e, portanto, necessidade de negociações que visem à cooperação. Sem concessões, não há governabilidade em nosso arranjo institucional. Inclusive, devemos nos atentar para o fato de que o Executivo não é um ator individual, resumido ao prefeito, mas um ator coletivo, formado pelo prefeito e os secretários. Devemos reconhecer, portanto, que estamos em um contexto de governos de coalizão. Em outros termos: um governo, para poder governar, deve compartilhar poder com outros partidos (seus “parceiros”). Se este argumento faz sentido, o compartilhamento de poder é preciso em cada município, independente do seu tamanho.

A fim de ilustrá-lo, um dado importante é o da quantidade de cadeiras que o partido do prefeito eleito consegue fazer em uma câmara de vereadores. Supondo que o prefeito realmente possui tanta “força”, poderíamos concluir que há uma tendência aos candidatos do seu partido conseguir mais cadeiras nas câmaras, a despeito das estratégias expressas na formação das coligações e incentivos à personalização das eleições do sistema proporcional. Contudo, não é isso que se percebe ao olharmos, por exemplo, para o quadro de prefeitos e vereadores eleitos nas eleições de 2012 nos 645 municípios do estado de São Paulo. Vejamos a Tabela 1.   

Tabela 1 – Cadeiras do partido do prefeito nas câmaras após as eleições 2012Tabela BrunoFonte: TSE – Eleições 2012.

Os dados mostram que, em mais de 70% dos municípios paulistas, o partido do vencedor ao cargo de prefeito não conseguiu obter mais de 25% do total de cadeiras nas câmaras municipais. Ou seja, se o prefeito quiser aprovar um simples projeto de lei, o qual constitucionalmente exige o voto favorável de metade do plenário do Legislativo, precisará contar com uma base de apoio que vá além dos membros do seu partido. Os mais céticos poderiam argumentar que essa negociação poderia ser ad hoc, para projetos específicos. Pode até ser, no entanto, temos clara a dimensão dos custos e riscos políticos desse tipo de relação para o Executivo. Sem contar que, se o Executivo possui meios para constituir maiorias, por que não formá-las? A não ser que o prefeito deseje não compartilhar poder com seus parceiros, sabemos que a tendência é a de formação de governos de coalizão. Isso vale tanto para o nível federal quanto para o municipal. A esse respeito, os dados apontam também que, em apenas 1,7% dos municípios, o partido do prefeito conseguiu mais de 50% de cadeiras nas câmaras.

Diante disso, se aceitamos que há política nos municípios, é preciso considerar que a força do prefeito é relativa. De semelhante modo, devemos levar em conta que não é suficiente o prefeito ser um bom administrador. Ele precisa ser, principalmente, um bom coordenador político, uma vez que, compartilhar poder com seus parceiros, não significa que ele está entregando nas mãos dos aliados os poderes que lhes são constitucionalmente reservados, imprescindíveis para a coordenação. A “força do prefeito” está na sua capacidade de “gerenciar” apoiadores, controlando os conflitos políticos e promovendo a cooperação. Embora ainda saibamos muito pouco sobre como isso é feito nos municípios devido à grande variabilidade da política local e de sua lógica de funcionamento própria. Contudo, é fato: pior do que uma conjuntura desfavorável é não termos um governo capaz de liderar seus correligionários. Um exemplo disso? Basta olharmos para o governo federal.