Na última terça-feira, 19 de junho, a Comissão Mista do Orçamento aprovou o relatório preliminar da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2019. Após a aprovação do relatório, foi aberto o prazo de até 26 de junho para que deputados federais e senadores possam apresentar suas emendas orçamentárias à LDO. Cabe destacar que o texto final deve ser votado pelo plenário do Congresso Nacional até o dia 17 de julho. A Constituição Federal define que, caso o texto da LDO não seja aprovado, os parlamentares ficam proibidos de entrar em recesso. Ao ler isso, você se pergunta: por que isso é importante?
É comum vermos o Orçamento da União sendo retratado como uma moeda de troca entre o Poder Executivo e o Congresso Nacional. Quando falamos em emendas orçamentárias individuais, a primeira imagem que vem em nossas cabeças é um conjunto de práticas e ações distributivistas e paroquialistas, ou seja, aquelas voltadas para as bases dos parlamentares. Nessa avaliação, a emenda realizada ao Orçamento seria uma ação puramente individualista do congressista. O que poucos sabem é que a liberação das emendas individuais depende, estritamente, do alinhamento dos parlamentares, via partidos políticos, com as preferências do Poder Executivo. É nesse contexto que a LDO ganha destaque na compreensão da relação entre o Executivo e o Legislativo em torno do orçamento.
Sendo responsável por elaborar o Projeto de Lei Orçamentária (PLO), o Executivo tem domínio sobre a agenda orçamentária, dando ao Congresso Nacional o papel de apresentar emendas e aprová-la. O domínio do Poder Executivo sobre o processo orçamentário ocorre a partir de três dispositivos orçamentários: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).
O que está sendo discutido no Congresso é a formulação da LDO, em que são estabelecidas as principais metas e prioridades do governo federal para o exercício financeiro subsequente, ou seja, para 2019, primeiro ano do próximo presidente a ser escolhido em outubro deste ano. É função da LDO ajustar e orientar as ações do governo seguindo as reais viabilidades de caixa do Tesouro Nacional. Além disso, ela deve ser compatível com o PPA (onde estão contidas as principais metas e diretrizes de médio e longo prazo do governo federal). É partir da LDO que a LOA é elaborada. Nesse momento, o governo define as principais metas compreendidas no PPA que deverão ser alcançadas naquele ano. Após a fase de elaboração, a LOA é submetida ao Poder Legislativo para discussão, votação e aprovação.
Por isso o processo de emendamento do orçamento federal não é simples. As emendas orçamentárias dos parlamentares devem ser introduzidas em programas já definidos no PPA e na LDO, buscando cumprir os objetivos já traçados nesses programas.
Até 2013, a execução das emendas individuais dos parlamentares possuía um caráter autorizativo, isto é, mesmo aprovadas na LOA, o Poder Executivo detinha a prerrogativa de escolher quais emendas deveriam ser executadas. Isso obrigava os parlamentares a estabelecer pontes capazes de estreitar seus laços com o Executivo. A exemplo disso, uma das maneiras utilizadas pelos parlamentares para garantir uma maior liberação de recursos orçamentários via emendas individuais era destinando-as para os programas prioritários do Poder Executivo na LDO.
A partir de 2015, com a aprovação da PEC do orçamento impositivo, novas regras passaram a vigorar: tornou-se obrigatório à execução orçamentária e financeira das receitas decorrentes das emendas individuais. Com essa mudança institucional, os parlamentares têm mais liberdade de destinar suas emendas individuais para os programas que não sejam prioritários estabelecidos pelos Executivo na LDO. De toda forma, os deputados e senadores devem escolher os programas já estabelecidos no PPA. Isso deve ocorrer até o dia 26 de junho.
Tratar as emendas parlamentares individuais apenas como moeda de troca na relação entre parlamentares e o Executivo é colocar um véu da ignorância sob o complexo processo de construção do orçamento federal no país. A aprovação da LDO é uma parte deste complexo processo de negociação estabelecido no nível federal que envolve uma gama de atores políticos e sociais. Sem dúvida, é fundamental que entendamos as emendas parlamentares individuais para além do lugar-comum de sempre, dando seu devido peso na relação Executivo-Legislativo.
