Parlamentarismo ou Casuísmo: a relevância ignorada do arranjo institucional

Parlamentarismo ou Casuísmo: a relevância ignorada do arranjo institucional

Leon Victor de Queiroz

18 Fevereiro 2016 | 12h23

Em 25 de agosto de 1961, o então Presidente Jânio Quadros renunciou ao cargo, acentuando a instabilidade política já instalada. Seu vice, João Goulart, encontrava-se em viagem à China. Os militares opuseram-se à posse, argumentando que Goulart era uma ameaça. Em uma semana, no dia 2 de setembro, o sistema parlamentarista foi aprovado. No dia 8 do mesmo mês Goulart foi empossado Presidente da República tendo Tancredo Neves como Primeiro Ministro, a quem foram dados os poderes de chefiar o governo. Em janeiro de 1963, em um plebiscito, a população rejeitou o parlamentarismo (primeiro round).

Durante a Assembleia Nacional Constituinte (1986-1988), também se discutiu a ideia parlamentarista. A tese do presidencialismo venceu (segundo round), mas acordou-se que um plebiscito seria realizado em 1993. Em 21 de abril daquele ano, a população novamente disse não ao parlamentarismo (terceiro round), menos de quatro meses após Itamar Franco assumir a Presidência em função do impeachment de Fernando Collor, cujo legado na presidência é conhecido por todos nós.

Há atualmente no Senado Federal uma nova discussão sobre a mudança do sistema de governo (quarto round). A relatoria está a cargo do experiente senador José Serra. Novamente o país está em crise e setores da sociedade e do Congresso não aceitam o governo Dilma Rousseff. Essa discussão poderia ficar mais pra frente, sob pena de soar casuística, mesmo afirmando que as novas regras só valeriam a partir de 2018. Ainda assim, quando meus alunos insistem neste debate eu lhes recomendo a leitura de Patterns of Democracy, de Arend Lijphart (1999). No Brasil a obra é chamada de Modelos de Democracia – mesmo nome dado ao Models of Democracy, de David Held.

Em Patterns (padrões), Lijphart estudou dez variáveis institucionais em 36 democracias, analisando meticulosamente os seus padrões para, ao final, agrupá-las em duas grandes dimensões: o modelo majoritário de democracia e o modelo consensual.  Para chegar a esses dois modelos, o cientista político analisou: sistemas partidários (bipartidarismo x multipartidarismo); gabinetes (unipartidários ou de coalizão); dominância da agenda legislativa (Executivo x Legislativo); sistemas eleitorais (distrital x proporcional); grupos de interesse (pluralismo x corporativismo); divisão de poder (unitário x federativo); concentração de poder no Legislativo (unicameralismo x bicameralismo); revisão judicial (forte, fraca ou inexistente) e Bancos Centrais (subservientes ou independentes).

Após analisar estas variáveis, o autor dividiu os países em duas dimensões, cada qual mais associada do que a outra a um conjunto de variáveis (como mostrado na tabela a seguir). Ao final, ele conclui que a enorme variedade de instituições formais e informais encontradas nos países estudados podem ser reduzidas a um padrão bidimensional baseado nos contrastes entre governos majoritários e governos consensuais. A tabela a seguir resume melhor a associação feita:

Tabela I – Modelos de Democracia

Tabela

Nota-se que os países parlamentaristas são majoritários, de câmara única, com fraca revisão judicial e gabinetes formados por um único partido, vitorioso no sistema eleitoral distrital (first-past-the-post), que tende ao bipartidarismo. O modelo majoritário clássico é o do Reino Unido, que Lijphart chama de Modelo de Westminster (em alusão à famosa Abadia). Este modelo majoritário é adequado a sociedades mais homogêneas (mesma etnia, mesma língua, cultura, sem divisões regionais etc.) O modelo consensual se ajusta melhor em sociedades mais heterogêneas que, com diferenças étnicas, culturais e linguísticas (sem falar no poder político local – caso dos países federalistas), necessitam de uma representação parlamentar mais diversificada. Esta representação não pode ser atingida por um sistema eleitoral distrital, é preciso um modelo proporcional que tende ao multipartidarismo. Sendo um parlamento multipartidário, e sendo uma federação, é necessária outra Casa Legislativa para agrupar forças locais, ou seja, o Senado (bicameralismo). Com duas casas legislativas e uma representação política mais fragmentada, com mais partidos políticos, a formação de maiorias minimamente governativas é mais complicada, sendo necessárias coalizões. Bruce Ackerman em The New Separation of Powers (Harvard Law Review, v. 113, n. 3, 2000, p. 633-725) já alertava que o modelo americano tendia ao impasse, por ter apenas dois partidos e duas casas legislativas equipotentes. Para que um partido governasse plenamente era necessário vencer as eleições presidenciais e ter maioria em ambas as casas. O modelo ideal considerado pelo autor é o do Japão, o que ele chamou de one-and-a-half-house solution, que consistia em um Parlamento com duas casas não equipotentes. A crítica maior de Ackerman é a de que não adianta importar instituições se não soubermos do que elas são capazes de fazer quando combinadas de maneira equivocada.

Assim, não adianta pensar apenas no parlamentarismo (que funciona melhor com instituições típicas do modelo majoritário), é preciso pensar em todas as instituições políticas que compõem e dão estabilidade aos sistemas parlamentaristas. Por exemplo: o governo brasileiro tem tido dificuldade em manter a base que lhe sustenta, mas há um governo. Já a Bélgica, que combinou parlamentarismo com um sistema eleitoral proporcional e um sistema federativo, fez com que nenhum partido seja capaz de conseguir a maioria necessária para formar um governo, e cuja escolha do gabinete se arrasta por meses. Vale ressaltar que o país é bastante heterogêneo, com dez províncias e regiões que falam holandês, francês e alemão. Com 150 assentos disponíveis na Câmara dos Deputados, a Bélgica tem 12 partidos na câmara baixa e dez na câmara alta. Uma das maiores preocupações de quem cria instituições é a de produzir um sistema capaz de produzir decisões. O caso da Espanha merece atenção semelhante a partir do instante em que quatro partidos passaram a ter peso expressivo para a formação de governo.

Logo, discutir a implementação do parlamentarismo per si passa pela discussão de qual arranjo institucional iremos adotar no sentido de produzir um sistema com eficácia decisória, afastando a alta probabilidade de impasse resultante da conjunção de parlamentarismo, hiperfragmentação partidária e personalismo eleitoral. Discutir o parlamentarismo sem levar em conta o arranjo institucional soa tão casuístico quanto o foi em 1961. Nesse caso: quem seria o presidente? E o primeiro ministro? Melhor nem pensar.