Opção parlamentarista e incerteza institucional

João Paulo Viana

17 Agosto 2017 | 10h45

Leon Victor de Queiroz Barbosa
João Paulo Viana 

*Em co-autoria com o cientista político Valter Rodrigues de Carvalho, doutor pela PUC-SP, pesquisador da UFPI e professor do curso de Direito da Uninassau.

A Winston Churchill é atribuída a máxima segundo a qual “a democracia é a pior forma de governo imaginável, à exceção de todas as outras que foram experimentadas”. A forma democrática de governo tem muitas características, mas as que a distingue de outras são as seguintes. Primeiro, como afirmou Adam Przeworski, a democracia é o império da incerteza. Nela um arranjo institucional deve garantir que as forças políticas, de forma livre e organizada, disputem o poder, ofertando programas governamentais aos eleitores. Segundo, nas palavras de Guillermo O`Donnell, como aposta institucionalizada, a democracia possibilita aos atores políticos e sociais realizarem, ao menos parcialmente, seus interesses, porque a racionalidade do jogo se torna intertemporal. Ou seja, derrotas e vitórias circunscrevem-se ao âmbito de uma única eleição – no máximo duas, onde a reeleição – e a possiblidade de alternância no poder é uma realidade inexorável – é uma das regras de mensuração da efetividade de um regime democrático.

Porém, se a democracia é o império da incerteza, o mesmo não se pode afirmar das regras que sustentam essa aposta institucionalizada em um jogo de racionalidade intertemporal. Em outras palavras, as instituições que regulam a competição político-eleitoral e o exercício do poder emanado do voto popular necessitam ser estáveis e duradouras. É essa estabilidade que gera a certeza política, possilitando que os perdedores circunstanciais aceitem a derrota como algo normal e próprio do jogo democrático (é uma derrota temporária).

Dito isto, diante da grave crise que assola o Brasil há 4 anos – política, fiscal e econômica –, o presidente Michel Temer acena com a possiblidade de instituir o parlamentarismo em substituição ao presidencialismo. Importa destacar, para clarear o debate, que o parlamentarismo é uma velha e recorrente solução que surge na agenda política em momentos de grave crise decisória resultante de impasses no âmbito das forças políticas. Não custa lembrar que em 1961, diante do impasse advindo da renúncia de Jânio Quadros e o veto dos militares ao seu vice – acusado de simpatia ao comunismo –, a solução parlamentarista significou não mais que a amputação dos poderes presidenciais de João Goulart, sucessor constitucional de Jânio Quadros, clara ruptura das regras do jogo (com ele em andamento, o que é mais grave). Naquele momento, diante da renúncia de Jânio, e a recusa da grande parte da elite política em aceitar a posse de Jango, o casuísmo parlamentarista foi a solução encontrada para um impasse que quase pôs o País em guerra civil após o início da campanha da legalidade, iniciada por Leonel Brizola, então governador do Rio Grande do Sul. O Brasil vivenciou de setembro de 1961, a ascensão de três primeiros ministros, até o retorno do presidencialismo em plebiscito realizado em janeiro de 1963.

Na constituinte de 1988, a opção parlamentarista esteve entre os temas que despertaram acesos debates, mas a falta de consenso e as interferências do então presidente José Sarney, protelou a decisão para um plebiscito sobre formas e sistemas de governo, que ocorreu em 1993, onde foi derrotada. A própria fundação do PSDB, em meio ao processo constituinte, fruto de um rompimento no PMDB, liderado por FHC, Covas, José Serra, entre outros, tinha como um dos principais argumentos o descontentamento de uma “ala” parlamentarista do PMDB.

Do ponto de visto normativo, e acrescentando elementos culturais e contextuais de cada país específico, o parlamentarismo tem virtudes e defeitos (como mostrou o debate na década de 1990 entre Juan Linz, Przeworski, Cheibub, Mainwaring e Shugart pra citar alguns). Dentre as virtudes, ele pode agilizar a solução das crises políticas na medida em que Executivo e Legislativo estão fundidos e dependem do voto de desconfiança dos Membros do Parlamento (considerada uma válvula de escape para solucionar impasses entre o Parlamento e o Gabinete), que destitui o governo e convoca novas eleições. Aqui reside uma das críticas ao presidencialismo, que ostenta um compartilhamento de maiorias em função de Legislativo e Executivo resultarem de processos eleitorais distintos. Isso pode redundar em impasses quando a maioria que exerce o poder no Executivo não tem a mesma mediana ideológica da maioria que exerce o poder no Legislativo (argumento trabalhado por Carlos Pereira). Em segundo lugar, o parlamentarismo, ao menos normativamente, fortalece os partidos políticos, já que nele o Poder Executivo é dependente dos partidos. Mais uma vez, nesse ponto, há uma crítica ao presidencialismo por esse representar um empecilho ao desenvolvimento de partidos mais enraizados socialmente, em função do presidente alcançar o poder por meio de campanhas personalistas e trabalhar para o enfraquecimento das agremiações partidárias.

No entanto, retomando a premissa inicial – segundo a qual a democracia é um regime de incerteza envolto a um arranjo institucional estável e duradouro –, uma mudança de forma de governo em si já representa uma aposta arriscada, porque se trata de uma engrenagem que precisa ser refeita por completo, e sem qualquer certeza, no horizonte próximo, de incrementar a governabilidade, bem como de melhorar os graves déficits de accountability eleitoral que sofre o país – ao nosso ver, o mais relevante hoje. Ademais, não se trata de transplantar modelos que por razões específicas lograram êxito em determinados países (como mostrou Lijphart em “Modelos de Democracia”). Acresce a isso, o que é mais importante, tratar-se de uma mudança feita a toque de caixa, envolto a um clima de casuísmo e subversão das regras básicas que geram o consenso básico das forças políticas em disputa.

É interessante lembrar que o sucesso do modelo parlamentarista não reside no modelo isolado, mas na capacidade de seu arranjo institucional conseguir equilibrar legitimidade, eficácia decisória, estabilidade e competição eleitorais. Associar o modelo parlamentarista a um sistema eleitoral que fragmenta as forças políticas no Parlamento pode nos jogar não apenas na incerteza decisória como aumentar, sobremaneira, os custos da governabilidade. Não é tarefa trivial migrar do presidencialismo para o parlamentarismo, apenas observando Reino Unido e democracias ocidentais europeias, incluindo as semipresidencialistas (um modelo híbrido usado por França e Portugal).

Caso a proposta se materialize, estaremos diante de possíveis disfunções constitucionais graves, em razão da rapidez com que se decide uma questão tão séria e que não está sendo alvo de debate mais técnico. Em primeiro lugar, restaria instituir um representante de Estado, que poderia vir a ser um presidente. Mas se assim for, pode representar um impasse, já que um presidente, seja lá como for eleito, pode incentivar a retomada dos poderes presidenciais usando como discurso de mobilização o casuísmo com que o parlamentarismo foi instituído, principalmente se Presidente da República tiver agenda político-ideológica divergente da do Primeiro Ministro. Ou seja, o problema que hoje enfrentamos no presidencialismo pode ser ainda mais agravado no parlamentarismo, estimulando a competição predatória entre Chefe de Estado e Chefe de Governo. Em segundo lugar, é necessário uma reforma completa do sistema eleitoral, possivelmente substituindo a Representação Proporcional pela majoritária, difundida principalmente pela imprensa como “distrital”, ou até mesmo pelo modelo misto; ou criando um sistema de lista fechada, ou seja, um sistema capaz de diminuir a fragmentação política tão nefasta a qualquer modelo decisório. Como sabemos, essa não é uma reforma fácil de realizar. Em terceiro lugar, há os governos estaduais e municipais, que são de matriz presidencialista. Imagine o eleitor escolher um governador ou prefeito de forma direta e não o chefe do poder Executivo federal. Haverá sérias contestações que podem abalar as crenças nas virtudes do parlamentarismo.

Por fim, dentre os possíveis defeitos do parlamentarismo, ligados ao contexto político específico do Brasil, há o risco dos conchavos palacianos. Isso será potencializado se levarmos em conta a nossa cultura política de cunho personalista e oligarquizada. Nada nos garante que um Michel Temer presidente impopular – ou outro qualquer – não lance mão de manobras políticas ardilosas para se manter no poder ou manter seu grupo político. Assim, a solução parlamentarista, instituída de forma irresponsável, a toque de caixa e sem debate, por um governo que sofre grande déficit de legitimidade, pode gerar um agravamento e prolongamento da crise política. Uma solução como essa, instituída de forma precipitada, pode representar a hegemonia política do baixo clero, como tem sido a presidência Temer até aqui.