O Distritão e as preferências dos deputados federais

O Distritão e as preferências dos deputados federais

martarocha

22 Agosto 2017 | 10h56

Em um momento em que a Câmara dos Deputados debate uma proposta de alteração radical no sistema de representação vigente no país há mais de meio século, uma das questões que intrigam a todos é compreender as preferências dos deputados da atual legislatura e os cálculos que parecem inclinar boa parte deles à adoção do Single Non-Transferable Vote (SNTV), vulgarmente conhecido como Distritão.

Um aspecto recorrentemente apontado pelos estudiosos da mudança institucional é a capacidade de certos arranjos persistirem mesmo quando há grande clamor por mudança, seja entre a elite política, seja entre os cidadãos. Os estudiosos da reforma política, com frequência, destacam que a dificuldade para realizar mudanças nas regras deve ser compreendida a partir de um conjunto de fatores. Instituições são feitas para durar, para dotar de alguma previsibilidade e estabilidade o processo político. As próprias regras e as exigências para se realizar mudanças institucionais significativas podem contribuir para a persistência do quadro vigente e para que as alterações ocorram de forma incremental. Além disso, reformas políticas contêm uma boa dose de incerteza e os políticos seriam, em geral, avessos ao risco.

Assim, a dificuldade de realizar mudanças significativas nas instituições vem da suposição de que os vencedores de hoje são aqueles que melhor se adaptaram às regras, desenvolvendo estratégias que os permitiram superar os adversários. Este esforço de adaptação e seus retornos eleitorais, logo, serão tanto maiores quanto maior for o tempo de vigência da regra. O sistema proporcional vigente no país desde 1945 para a eleição de vereadores e deputados seria um tipo de regra com capacidade de autorreforço pelo conjunto de incentivos que produz. Ao facilitar que partidos pequenos obtenham representação, o sistema tenderia a produzir maior fragmentação partidária quando comparado com o sistema majoritário, ampliando os custos para a construção de uma maioria com capacidade para alterá-lo.

Ainda que, nas democracias, mudanças de grande monta nas regras do jogo não sejam tão frequentes, elas ocorrem. A questão que emerge, portanto, é saber por que atores que foram vitoriosos sob um determinado conjunto de regras se inclinariam a modificar essas regras, abrindo-se para a incerteza e para um grande leque de possibilidades. Por que membros de partidos pequenos que devem sua presença no parlamento, em boa medida, ao sistema proporcional, estariam dispostos a aprovar sua substituição por um sistema de traços majoritários que pode ameaçar sua sobrevivência? Se boa parte dos deputados federais brasileiros, neste momento, se inclina na direção do Distritão, como explicar essa alteração em suas preferências?

Falo em alteração porque dados produzidos pelo Centro de Estudos Legislativos da Universidade Federal de Minas Gerais junto a deputados em exercício nas últimas três legislaturas (2003-2006, 2007-2010 e 2011-2014) mostram um apoio consistente de boa parte dos legisladores ao sistema proporcional. Nas três rodadas de entrevistas os legisladores se posicionaram a respeito do sistema de representação. Como na terceira rodada a maneira de formular a pergunta foi alterada, incluímos, no gráfico a seguir, uma comparação das duas primeiras rodadas. Os legisladores se posicionaram em uma escala de 1 a 10, na qual 1 significava máximo apoio ao sistema proporcional e 10 máximo apoio ao sistema majoritário. Agrupamos os pontos da escala em três intervalos para facilitar a visualização. Os dados mostram que a adesão ao sistema proporcional caiu de uma legislatura para a outra. Se na primeira, mais da metade se posicionou nos pontos 1 a 3, na segunda rodada apenas 1/3 se manteve nestes pontos. A adesão a uma fórmula majoritária cresceu, mas, ainda assim, não alcançou, em nenhuma das duas rodadas, o apoio de mais de um quinto dos entrevistados.

* O ponto 1 significa máximo apoio ao sistema proporcional e 10 máximo apoio ao sistema majoritário

Na terceira rodada de entrevistas, com os deputados em exercício no período de 2011-2014, eles também foram indagados sobre o sistema de representação. O gráfico a seguir mostra a distribuição das respostas.

Considerando as opções, quase a metade preferia o sistema proporcional, mas 12% gostariam que fosse introduzida alguma alteração no tocante ao tamanho dos distritos. O apoio ao sistema proporcional foi menor comparado à primeira rodada de entrevistas, mas maior do que o observado na segunda. Um terço dos entrevistados demonstrou apoio ao sistema misto. E pouco mais de 10% expressou preferência pelo distrital puro.

O que os dados mostram é que existe um apoio consistente de boa parte dos deputados ao sistema proporcional e pouquíssima adesão a uma fórmula majoritária. O sistema misto parece exercer alguma atração, mas é difícil saber se esta preferência não decorre, na verdade, de certa insatisfação com aspectos do sistema proporcional tal como praticado no Brasil e que poderiam ser alterados a partir de mudanças mais pontuais.

Várias análises já destacaram a mudança de perfil dos deputados da atual legislatura em comparação com as anteriores, com menor presença de sindicalistas e maior presença de empresários e de deputados com vínculos com a segurança pública e grupos religiosos. Esta mudança de perfil seria suficiente para explicar o deslocamento dos deputados em termos de suas preferências institucionais? É bem provável que não. Esta alteração, se real, só pode ser compreendida a partir de uma mudança dramática nas condições.

A instabilidade em que o país mergulhou desde as eleições de 2014 (e que, para muitos analistas, remonta às manifestações de junho de 2013), o forte impacto da crise econômica e da Operação Lava-Jato alterou drasticamente o conjunto de incentivos das elites políticas. Esta alteração já era visível antes mesmo de qualquer mudança significativa nas regras do jogo. A proibição de doação de pessoas jurídicas para as campanhas eleitorais realizada em 2015 foi a cereja do bolo para provocar forte deslocamento nas preferências dos legisladores. Esta decisão elevou os riscos de perda do mandato para patamares muito elevados, especialmente em um contexto no qual a insatisfação e a desconfiança em relação aos partidos e aos parlamentos também ultrapassam todas as marcas.

Caso a proposta de introdução do Distritão seja aprovada ficaremos fortemente tentados a dar razão aos que explicam as mudanças institucionais dramáticas a partir de choques de grandes proporções que alteram drasticamente a estrutura de preferências e de incentivos dos atores centrais do jogo em um curto espaço de tempo. O problema adicional está em que, tomando como parâmetros as explicações mais influentes para o processo decisório no interior do Congresso, não apenas as preferências se modificaram rapidamente, mas, ao que tudo indica, os mecanismos de construção e manutenção de maiorias e coalizões e seus principais operadores, também se modificaram. Aprovada ou não a proposta que altera um dos principais – e melhores – traços do sistema representativo no Brasil, teremos muita coisa em torno do que refletir sobre a reforma política – esse tema perene da agenda política brasileira.

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