Moeda de troca e apoio estável? Um olhar sobre as emendas individuais orçamentárias

Joyce Luz

27 de julho de 2017 | 13h50

Na última quinta-feira 13 de julho a notícia que ganhou destaque nos jornais foi a da vitória do Presidente Michel Temer na Comissão de Constituição e Justiça e Cidadania (CCJC) na Câmara dos Deputados. Após intenso debate os deputados federais aprovaram o relatório contrário à investigação da denúncia de corrupção passiva contra o atual presidente. No entanto, mais importante do que julgar o conteúdo do relatório e os possíveis argumentos mobilizados para convencer os parlamentares da inocência do presidente, a mídia e até mesmo parte do Congresso deram atenção aos mecanismos e possíveis manobras que o governo teria feito uso para conseguir alcançar esse resultado.

E é aqui, caro leitor, que as emendas individuais orçamentárias, mais uma vez, não só entram em cena, como também viram o alvo e o foco das explicações comumente veiculadas. Essas emendas seriam a “moeda de troca” perfeita capaz de garantir ao Executivo o apoio dos parlamentares em decisões cruciais. A história parece fechar certinho: de um lado o Executivo libera os recursos das emendas individuais para os parlamentares com a finalidade única e exclusiva de conseguir os votos necessários para a aprovação da sua agenda de políticas, e do outro lado os parlamentares aceitam a votar com o governo, porque em troca estão garantindo a liberação de recursos a serem direcionados para a sua base eleitoral.

Esse parece ser mais uma daquelas histórias que terminam sempre com um final feliz. Essa engrenagem posta em marcha parece funcionar bem. O Executivo consegue aprovar sua agenda de políticas. Tudo parece certo, exceto quando olhamos para os dados. Vamos voltar a polêmica que envolveu a rejeição da denúncia contra o presidente Temer na CCJC. A oposição e importantes jornais argumentaram que o governo teria liberado recursos em emendas individuais para comprar o voto favorável dos parlamentares a rejeição da denúncia. Convido o leitor a olhar e analisar os seguintes dados:

SituaçãoEmpenhado 19/07 CCJC
Coalizão R$6.575.076,25
Oposição R$6.396.536,39

 

A tabela acima mostra o valor médio empenhado (entenda-se pelo valor que o governo reservou para ser gasto) em emendas individuais orçamentárias por deputado federal, membros da CCJC, na última quarta-feira 19/07, pós votação do relatório. Caso as emendas estivessem/ tivessem sendo usadas como “moeda de troca” pelo governo na compra do apoio desses parlamentares, esperaríamos que a média dos recursos empenhados para os membros da coalizão (aqueles que por definição deveriam apoiar o governo) fosse superior que a média dos recursos empenhados para os parlamentares da oposição. Não é o que acontece. Nota-se que a média de recursos para os dois grupos é muito próxima.

Vamos dar um passo além. Na tabela que apresento abaixo mostro a média de recursos empenhados em emendas individuais para os deputados da CCJC de acordo com o voto proferido pelos parlamentares. De antemão, mais uma vez, caso o argumento do uso das emendas como “moeda de troca” esteja correto, deveríamos esperar que a média de recursos empenhados para os parlamentares que votaram favoravelmente a rejeição da denúncia contra o presidente Temer seja maior do que a média de recursos empenhados para os parlamentares que se posicionaram contra a rejeição da denúncia. E, mais uma vez, somos surpreendidos.

VotoEmpenhado 19/07 CCJ
A favor R$6.024.894,51
Contra R$6.800.049,30

 

A média de recursos liberados por parlamentar que votou a favor ou contra a rejeição da denúncia não são diferentes. São bem próximas.

De forma geral, o que procuro argumentar aqui é que o apoio ao governo quando construído nesses termos de liberação de recursos de emendas é muito instável e pouco provável de ser verdadeiro. Se antes da obrigatoriedade da execução das emendas individuais esse acordo já era frágil, hoje ele se coloca de forma ainda mais instável.

Antes de 2015 não havia mecanismos institucionais capazes de garantir a estabilidade desse acordo. Quem seria capaz de garantir que o Executivo liberaria as emendas após aprovar determinado projeto? E quem seria capaz de garantir que o parlamentar, mesmo recebendo os recursos das emendas de antemão, votaria a favor do Executivo?  Como o Executivo não era obrigado a executar essas emendas, o acordo poderia facilmente não ser cumprido.

E mesmo hoje, com a impositividade das emendas, esse acordo se apresenta ainda de forma mais instável. Se a lei determina que todos os parlamentares, sem exceção, deverão ter suas emendas executadas, quais são os incentivos que o parlamentar tem para votar com o governo? Votando contra ou a favor, todos os parlamentares terão seus recursos em mãos.

Está mais do que na hora de começarmos a encarar as emendas individuais orçamentárias sob uma nova perspectiva. Antes de elas serem analisadas como “moeda de troca”, elas precisam ser analisadas sob a perspectiva de que essa é a oportunidade perfeita não só que os políticos têm de cumprir suas promessas eleitorais, ou seja, fazer políticas, como também são a oportunidade perfeita que o Executivo tem de atender parte das necessidades mais urgentes da maioria dos mais de seis mil municípios brasileiros.