Influência do Legislativo sobre o Executivo: os cargos em comissão no Brasil

Lucas Ambrózio

23 de fevereiro de 2017 | 11h26

Um tema muito expressivo, sempre que se fala de serviço público, é a ocupação dos cargos em comissão. De fato, cargos em comissão são bastante importantes, não só porque, em geral, seus ocupantes serão os dirigentes dos órgãos públicos, compondo suas posições mais altas, mas também pelo fato de que a quantidade de cargos em comissão no Brasil é bastante significativa. Enquanto países como Alemanha, Grã-Bretanha e França não passam de uma ou duas centenas de cargos de indicação política, há só no Executivo federal, e desconsiderando as estatais, cerca de 20 mil cargos. Entretanto, boa parte do debate em torno destes cargos é bastante rasa e pouco leva em consideração as características do sistema político brasileiro e da trajetória do Estado.

O que, em geral, não se percebe é que cargos comissionados no Brasil significa muitas coisas. Nos países desenvolvidos, que têm números muito menores, eles significam basicamente a necessidade do chefe do Executivo de dar direção ao governo e conseguir comprometer os órgãos do Executivo em levar adiante sua agenda de governo, suas políticas prioritárias e as mudanças com as quais se comprometeu. Estes cargos seriam, então, importantes como mecanismos de recurso de poder dos chefes do Executivo para aumentar sua influência, em detrimento da influência de outros atores sobre os órgãos da Administração Pública, como o próprio Parlamento.

Nos Estados Unidos, por exemplo, onde há cerca de 3 mil cargos em comissão (que inclusive é visto por estudiosos de outros países como um caso exagerado), estas indicações são um dos principais recursos de poder do presidente para contrabalancear os inúmeros instrumentos de poder do Congresso sobre os órgãos do Executivo. Neste contexto, são alguns destes recursos de poder do Legislativo: a definição do orçamento público, a aprovação de estatutos, reestruturações organizacionais, extinção de órgãos, definição de prazos dos mandatos administrativos, regulamentação das políticas públicas, regras de responsabilização, investigações, auditorias, etc.

Em quase todos os lugares, aumentar o poder de comando do chefe do Executivo sobre seus órgãos é a principal base de fundamentação da existência destes cargos. No Brasil, é muito mais do que isso. Em certos casos, pode ser uma forma dos governos contratarem pessoas com mais flexibilidade e sem estabilidade. Pode ser também o oposto, uma forma, ainda que torta e questionável, de estimular financeiramente servidores a ocupar funções de chefia ou propiciar oportunidades de crescimento em suas carreiras, já que muitos estudos que mostram que uma parte significativa destes cargos é ocupada por servidores concursados e há diversas legislações que definem percentuais ou trazem a obrigatoriedade de nomear servidores para certos tipos de cargos em comissão. Inclusive, pode ser o contrário do que significa em boa parte do mundo, ao invés de limitar o poder do Legislativo sobre o Executivo, pode de fato aumentar sua influência.

Há no Brasil, o que chamamos de presidencialismo de coalizão, em que os presidentes buscam montar amplas coalizões com diversos partidos para obter apoio da maioria dos parlamentares. Um forte mecanismo de construção destas coalizões é o compartilhamento de poder dentro do Executivo, no qual os partidos são indicados para comandar diversas pastas, tendo também, em boa medida, controle sobre a indicação dos cargos em comissão destes órgãos. Há, desta forma, diversos casos em que os ocupantes de cargos em comissão serão direta ou indiretamente indicados por membros do Legislativo ou pelas lideranças de seus partidos.

Em suma, tão ou mais importante do que discutir o número de cargos em comissão é refletir sobre o que eles significam e quais as lógicas por trás das nomeações. Caso contrário, estaremos fadados a ficar em um debate raso e com boas chances de levar a medidas aparentemente “fáceis”, mas de consequências bastante complexas.

Lucas Ambrózio é cientista político, doutorando em Administração Pública e Governo pela FGV, pesquisador do CEMF-FGV.

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