Fragmentação partidária, cláusula de desempenho e governabilidade no Brasil

Lara Mesquita

01 Junho 2018 | 12h46

Desde o impeachment da presidente Dilma Rousseff muito se tem falado sobre governabilidade e fragmentação no parlamento brasileiro. Na verdade, esses termos são frequentes no vocabulário político nacional desde a promulgação da Constituição de 1988. As regras eleitorais adotadas no país: sistema proporcional de lista aberta, ou seja, em que a lista de candidatos não é ordenada pelas lideranças partidárias previamente às eleições, combinada com distritos de grandes magnitudes, ausência de uma cláusula de desempenho para que os partidos acessem aos recursos públicos e ocupem cadeiras no parlamento, e um sistema presidencialista seriam fonte de instabilidade política.

Isso porque esse arranjo institucional favorece a presença de muitos partidos no parlamento, e mais do que isso, dificulta a existência de partidos majoritários, que sozinhos consigam mais da metade das cadeiras do legislativo.

Mas também é verdade que desde muito cedo os legisladores brasileiros buscam alterar esse arranjo impondo barreiras ao acesso de recursos públicos com vistas a diminuir o número de partidos representados no poder legislativo, portanto a fragmentação, e facilitar a governabilidade. Com diferentes formas (e potencial de diminuição da fragmentação partidária), desde 1993 os parlamentares tentam implementar algum tipo de regra que limite o acesso dos partidos ao poder com base em seu desempenho eleitoral anterior.

A Lei Nº8.713 de 1993, que estabeleceu as normas para as eleições de 3 de outubro de 1994, estabeleceu no Artigo 5º que poderiam apresentar candidatos a presidente: “(I) apenas partido que tenha obtido, pelo menos, cinco por cento dos votos apurados na eleição de 1990 para a Câmara dos Deputados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados”; ou (II) “o partido que conte, na data da publicação desta lei, com representantes titulares na Câmara dos Deputados em número equivalente a, no mínimo, três por cento da composição da Casa, desprezada a fração resultante desse percentual”; ou (III) “coligação integrada por, pelo menos, um partido que preencha condição prevista em um dos incisos anteriores, ou por partidos que, somados, atendam às mesmas condições”. Regras semelhantes foram estabelecidas para que os partidos pudessem lançar candidatos aos governos estaduais. O artigo 5º foi considerado inconstitucional em decisão relatada pelo Ministro Marco Aurélio.

Novamente, na Lei Nº 9.096 de 1995, conhecida como Lei dos Partidos Políticos, os legisladores tentaram implementar uma cláusula de barreira. Desta feita a cláusula não tinha por objetivo limitar o lançamento de candidatos à Presidência ou aos governos estaduais, mas sim limitar o acesso aos recursos públicos e ao funcionamento legislativo aos partidos mediante desempenho eleitoral anterior. O Artigo 13 da Lei estabelecia que “Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles”. O Artigo 41, que fala sobre acesso ao Fundo Partidário, estabelecia que: “noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos partidos que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados”. Essas regras entrariam em vigor a partir da eleição de 2006, mas mais uma vez o Supremo Tribunal Federal, em decisão relatada pelo Ministro Marco Aurélio, considerou o texto inconstitucional.

No pacote de alterações à legislação eleitoral aprovado em 2017 mais uma vez os legisladores previram a implementação de uma cláusula de desempenho, desta feita mais branda. A Emenda Constitucional número 97, altera o Artigo 17 da constituição e inclui o seguinte trecho: “§ 3º Somente terão direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei, os partidos políticos que alternativamente: I – obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo, 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma delas; ou II – tiverem elegido pelo menos quinze Deputados Federais distribuídos em pelo menos um terço das unidades da Federação.” Essa emenda constitucional também veda a celebração de coligações nas disputas proporcionais. Essas regras começam a valer de forma gradativa na eleição de 2018, sendo plenamente concluídas no pleito de 2030.

Desta forma não parece correto jogar a culpa do número excessivo de partidos presentes no legislativo brasileiro e com acesso aos recursos públicos sobre os legisladores. Em que pese os muitos defeitos que podem ser atribuídos aos parlamentares brasileiros é fato que estes apresentaram reiterados esforços no sentido de diminuir a fragmentação partidária.

Para se ter uma ideia do possível efeito da implementação regras desse tipo, caso o STF não tivesse interpretado como inconstitucional o Artigo 13 da Lei dos Partidos Políticos, e a regra entrasse em vigor como previsto a partir do pleito de 2006, apenas 7 dos 29 partidos que disputaram aquela eleição participariam da partilha de 99% do fundo partidário no ano de 2007 e posteriores. Os demais 22 partidos acessariam apenas 1% dos recursos do fundo partidário. A expectativa era que os demais partidos iniciassem processos de fusão, a fim de aumentar seu potencial de votos, e que com isso diminuísse, a cada pleito, o número de partidos com representantes eleitos na Câmara dos Deputados.

Espera-se efeito semelhante com a entrada em vigor da cláusula de desempenho aprovada em 2017. Mesmo que de forma gradual a cláusula apresenta potencial para já a partir das eleições desse ano diminuir o número de partidos com acesso aos recursos públicos e com representantes na Câmara dos Deputados. Apenas para ilustrar o potencial de mudança dessa regra, se aplicada a medida de 1,5% dos votos para o pleito de 2014, dos 28 partidos que elegeram ao menos 1 deputado federal, 18 superaram a barreira de 1,5%.

O que esse exercício indica é que não se faz necessário nenhuma reforma mirabolante nas regras eleitorais vigentes para que possamos diminuir a fragmentação legislativa e melhorar as condições de governabilidade do chefe do Executivo. A nós, eleitores, cabe ficar atentos a aplicação dessas regras e pressionar os parlamentares para evitar que, tomado posse o novo parlamento em 2019, esse tente reverter as mudanças positivas aprovadas em 2017.