Entre a autonomia e os resultados: quem fiscaliza o Legislativo?

Ana Paula Massonetto

24 de outubro de 2017 | 12h15

Escrito em parceria com Fabiano Angélico, Mestre em Administração Pública e Governo (FGV) e autor de do livro “Lei de Acesso à Informação: reforço ao controle democrático” (2015)

Com frequência, o posicionamento de parlamentares causa indignação, movimentando as redes sociais, seja quando saem em defesa (nem sempre republicana) da separação de poderes, seja por interesses corporativistas, seja pela falta de qualidade técnica, pela aprovação de políticas públicas controversas ou pela troca de cargos e recursos de poder.

Alguns exemplos: a decisão do Senado no último 17/10, que derrubou o afastamento de Aécio Neves, imposto pelo STF depois de o Conselho de Ética do Senado ter arquivado o pedido de cassação do Senador em julho deste ano; a rejeição da denúncia contra o presidente Michel Temer e, em especial, as negociações que a viabilizaram; a aprovação da reforma trabalhista; os depoimentos dos parlamentares quando da votação do impeachment da ex-presidente Dilma Roussef; e no caso do Estado de São Paulo, os resultados da CPI da Merenda Escolar.

Os Legislativos custam caro  e os resultados que produzem são pouco compreendidos pela população. Tanto na esfera federal, onde o Congresso recentemente tem limitado a agenda do Executivo Federal; quanto nos estados, onde as Assembleias Legislativas costumam delegar o poder aos governadores, o processo de tomada de decisão e as negociações para que a governabilidade esteja assegurada são desconhecidos dos eleitores e, com frequência, regidos por interesses de carreira dos parlamentares.

A Constituição Federal de 1988, dada a memória da ditadura, concedeu bastante autonomia, poder e proteção ao Legislativo, e aos parlamentares individualmente. Somam-se a isso os incentivos do sistema eleitoral, e o resultado é um Legislativo hiperautônomo, com baixa transparência e accountability.

Como controlar tanta autonomia, tantas prerrogativas e tanto orçamento? Como assegurar que o Legislativo exerça o “checks and balances” (freios e contrapesos), paute as políticas públicas, assegure a governabilidade e fiscalize bem o Executivo, produzindo resultados muitas vezes contrários aos interesses de carreira dos parlamentares?

Os principais controles institucionais realmente efetivos seriam do Ministério Público e do Judiciário. Estes, porém, além de focados no controle de legalidade, por vezes deixam-se influenciar por critérios políticos preferindo a abordagem da “harmonia entre os Poderes” em vez de atuar na lógica de freios e contrapesos. Amostra dessa opção foi o resultado do recente embate do Senado com o STF no episódio de Aécio Neves.

A prerrogativa de fiscalizar o Executivo e a atribuição de produzir leis – que podem vir a afetar o funcionamento do Judiciário ou do Ministério Público, por exemplo – servem como escudo ao Legislativo, protegendo-o de qualquer tentativa de controle mais incisiva por parte dos outros poderes.

Para um melhor controle dos parlamentares individualmente seria importante, por exemplo, delimitar exatamente qual proteção deve-se dar ao mandato parlamentar – o deputado ou vereador precisa ter liberdade de opinião e de fala, mas seu mandato não pode ser um escudo protetor de crimes comuns.

O controle institucional da Justiça Eleitoral incide no processo eleitoral. Mas poderia contribuir mais, esclarecendo ao eleitor, durante as campanhas eleitorais, qual o papel do parlamentar e como funciona (ou deveria funcionar) o Legislativo, já que mídia e eleitores em geral têm atenção quase exclusiva no Executivo, em detrimento do Legislativo.

A accountability social é outra forma de controle, pela qual a sociedade civil tem peso e voz ativa no monitoramento do mandato parlamentar e do funcionamento do Poder Legislativo. Mas para viabilizar o controle social, o Legislativo precisa ser mais aberto e transparente tanto no aspecto administrativo (quanto gasta e como gasta), como no seu processo de produção de leis.

Embora tenha havido avanços na transparência administrativa em tempos recentes – avanços obtidos com dificuldades, diga-se –, o processo de produção de leis continua muito obscuro, com o colégio de líderes partidários dando as cartas, sem nenhuma transparência. Até o estabelecimento da agenda do plenário, isto é, dos projetos de lei que vão à deliberação de todos os parlamentares, acontece sem qualquer transparência, sem qualquer aviso prévio sobre os assuntos que serão votados.

Além de mais transparência, os Legislativos precisam investir em sistemas de controle interno em políticas de “compliance”. As comissões de ética, por exemplo, precisam funcionar de maneira mais efetiva – caso a Comissão de Ética do Senado não tivesse arquivado a denúncia contra o senador Aécio Neves, poderia ter evitado o embate entre Senado Federal e Supremo Tribunal Federal.

A transparência poderia garantir coerência aos votos dos eleitores, o único mecanismo institucional de controle de resultados do Legislativo, assegurando informações qualificadas aos eleitores para punir ou premiar seus representantes de acordo com os resultados do seu mandato.

Embora seja compreensível que o constituinte tenha se preocupado em proteger o Legislativo, convém repensar os controles sobre os Parlamentos. Em tempos de alta tecnologia e baixa confiança nas instituições, a assim chamada “Casa do Povo” precisa estar mais sujeita a controles – social, eleitoral e institucional. Se isso não acontecer, o nível de confiança na Democracia será tão baixo que começará a fomentar defesas cada vez mais explícitas do autoritarismo.

A imagem e os resultados do Parlamento precisam deixar de ser aqueles vinculados a corrupção, privilégios e falta de efetividade. É preciso reformar e fortalecer os sistemas de transparência e de controles.

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