A Constituição de 1988 definiu novas formas de participação entre os Poderes Executivo e Legislativo no processo orçamentário brasileiro. A maior parte do orçamento da União foi centralizada nas mãos do presidente da República, limitando a participação dos congressistas apenas à apresentação de emendas parlamentares. O caráter autorizativo da Lei Orçamentária Anual (LOA) vem garantindo ao Poder Executivo uma posição privilegiada em relação aos membros do Congresso Nacional. Mesmo necessitando de aprovação legislativa para fazer qualquer gasto, o presidente da República, através dos Ministérios, não precisa realizar os gastos aprovados, incluindo as emendas aprovadas pelos parlamentares.
Esse modelo garantiu durante muito tempo a preponderância das escolhas do Executivo sobre a ação individual dos deputados federais brasileiros. Nesse sentido, a liberação de emendas parlamentares individuais é um dos principais elementos de negociação utilizado pelo Executivo para conseguir a adesão do Congresso Nacional à sua agenda legislativa.
Para os parlamentares, a importância das emendas está no fato de elas possuírem a capacidade de estreitar os laços pessoais com os eleitores. A literatura especializada aponta que as emendas individuais são uma das principais variáveis responsáveis pela reeleição dos deputados federais brasileiros. De modo geral, os deputados que mais executam emendas seriam aqueles com mais chances de se reeleger no pleito eleitoral subsequente, ou seja, são imprescindíveis para aqueles deputados que buscam a recondução à Câmara dos Deputados. Em relação à liberação de emendas individuais, durante o governo Dilma Rousseff (2011-2015), houve grande insatisfação por parte dos partidos da base aliada devido à pequena quantidade de recursos liberados para as suas emendas pelo governo federal. Às vésperas do processo de impeachment, a presidente Dilma Rousseff liberou mais de R$ 1,4 bilhão de reais em emendas na tentativa de reverter o seu processo de afastamento. Entretanto, essa ação não foi suficiente para compensar os anos anteriores de baixa execução das emendas.
Nesse processo de conflito entre o Legislativo e o Executivo durante o governo da petista, houve a aprovação da PEC do orçamento impositivo no início de 2015. Isso gera a obrigação do Executivo em executar as emendas individuais. No entanto, o calendário de pagamento é definido pelo Executivo, incluindo se houver contingenciamento no Orçamento.
Dessa forma, cenário oposto foi observado no governo Michel Temer, após o processo de impeachment. Nos primeiros meses de mandato, o presidente empossado destinou mais de R$ 5,8 bilhões para as emendas individuais dos deputados e senadores. Em termos substanciais, esse valor é mais do que R$ 2 bilhões superior ao empenhado pelo governo anterior, R$ 3,4 bilhões. Consequentemente, o reflexo dessa abertura do governo às demandas dos aliados levou à construção de uma maioria legislativa mais sólida, ainda que em um contexto ultra fragmentado em termos partidários.
Para ilustrar a importância das emendas nesse processo de apoio à agenda do governo Temer, o presidente decidiu antecipar o calendário e anunciou a liberação de R$ 800 milhões de reais para as emendas dos partidos membro da base aliada já no primeiro trimestre deste ano. Não por acaso, este anúncio ocorreu no meio do processo de aprovação de duas pautas impopulares: a terceirização e a reforma da previdência.
Seguindo a lógica do presidencialismo de coalizão brasileiro, nesse tipo de arranjo proposto pelo presidente, os partidos aprovarão a agenda do governo. A terceirização já foi aprovada. Tudo indica que a reforma da previdência também será. O Executivo vem utilizando todo o arsenal de incentivos institucionais para gerar um comportamento disciplinado de sua base. No entanto, a política de negociação da liberação de recursos de emendas individuais, já no início do ano, vai em direção contrária ao discurso em defesa da contenção de gastos. A pergunta que fica é: vale tudo em nome da governabilidade?
Vítor Sandes é professor de Ciência Política na UFPI e doutor em Ciência Política pela UNICAMP.
