Desde os primeiros registros de casos de contaminação por Covid-19 no Brasil, medidas importantes para o combate à pandemia têm sido tomadas pelo Executivo federal e pelo Legislativo. Ainda em março, quando foi constatada a transmissão comunitária da doença, houve a aprovação pelo Congresso Nacional de decreto legislativo que reconheceu o estado de calamidade pública, permitindo o descumprimento das metas fiscais por parte do Executivo para financiar as ações necessárias para o controle da pandemia.
Com isso, constituiu-se uma Comissão Mista Especial do Congresso Nacional, designada para acompanhar a situação fiscal e a execução orçamentária e financeira das medidas relacionadas à questão em tela. A Comissão é formada por doze titulares, sendo seis deputados federais e seis senadores. Em termos partidários, a comissão é plural. O PSD, PL e PT contam com dois membros; MDB, PP, Cidadania, PSL, PSDB e PSB possuem um representante cada. Seguindo o Regimento Comum do Congresso Nacional, os membros da Comissão foram designados pelo Presidente do Senado, seguindo a indicação das líderes dos partidos e dos blocos partidários (ver mais sobre a importância dos líderes na relação Executivo-Legislativo).
Assim como as demais atividades legislativas, os trabalhos da Comissão ocorrerão por meio virtual. Está prevista uma reunião mensal da Comissão com o Ministério da Economia para avaliar a situação fiscal e a execução orçamentária e financeira das medidas e, bimestralmente, a Comissão realizará audiência pública com a presença do ministro da Economia, Paulo Guedes, para apresentação e avaliação de relatório detalhado. Cabe destacar que, ainda que seja cedo para avaliar a atuação da referida Comissão, após quase um mês do decreto legislativo ainda não há informações divulgadas sobre as atividades realizadas e a agenda futura.
Para além da falta de informação em relação às atividades da Comissão, vale questionar a efetividade de suas ações. Afinal, embora a Comissão tenha um papel de acompanhamento e fiscalização, se considerarmos a possibilidade de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, conclui-se que o Legislativo cedeu deliberadamente espaço para que o Executivo utilize suas prerrogativas, sem que suas ações sejam previamente escrutinizadas. Ou seja, caso o Executivo lance mão deste direito aberto pelo já citado decreto, neste momento, cabe ao Congresso somente a função de observador crítico. Em suma, o modelo presidencialista brasileiro, conhecido pelos amplos poderes legislativos do Executivo, neste momento de emergência que de fato exige respostas mais rápidas, ampliou ainda mais estas prerrogativas.
Outro fator que contribuiu para que os poderes legislativos do Executivo fossem ainda mais pronunciados, foi a própria condição de isolamento que visa reduzir a velocidade de transmissão da Covid-19. Para evitar reuniões, o Senado e a Câmara dos Deputados criaram o Sistema de Deliberação Remota (SDR), através do qual os trabalhos legislativos têm suas deliberações mediadas por tecnologia. Por um lado, a iniciativa permite que as Casas continuem tomando decisões, impedindo a paralisação de seus trabalhos. Por outro, limita a realização de audiências públicas e, por isso, a participação de diversos setores da sociedade no debate das políticas públicas discutidas no Legislativo, como ocorre nas Comissões Permanentes e Especiais. Isto gerou um incentivo para que o uso de recursos extraordinários se tornasse ainda mais preponderante. Dentre estes, destacam-se a edição de Medidas Provisórias (MP) por parte do presidente e dos pedidos de urgência por parte dos líderes partidários e do governo, a fim de agilizar a tramitação e a votação de proposições de interesse governista.
A MP tem força de lei e produz efeitos imediatos à sua edição, mas depende da aprovação do Congresso Nacional em um prazo máximo de 120 dias, caso contrário ela perde a validade. Com a pandemia, o Congresso modificou a forma de tramitação das Medidas Provisórias, excluindo a etapa da Comissão Mista, que tinha a prerrogativa de analisar e emitir parecer sobre a medida, antes da mesma ser apreciada pelo plenário da Câmara do Deputados e do Senado. Agora é necessário apenas um parecer de um parlamentar designado para escrutinizar a MP. Com isso, a tramitação ganha em celeridade, mas perde na qualidade dos debates em torno das medidas. Além disso, a decisão de excluir a Comissão Mista na análise de MPs contraria a própria Constituição, no seu artigo 62, parágrafo 9º. Ainda assim, o ministro Alexandre de Moraes autorizou, de forma liminar, a tramitação das MPs neste novo formato, alegando a razoabilidade e o princípio da eficiência estabelecido na Constituição. Dada a excepcionalidade que deveria ter o uso de MPs, pois altera o status quo imediatamente a partir de sua edição em prol do Executivo, limitando a esfera de atuação do Legislativo na sua prerrogativa principal, a de legislar, certamente, a questão será alvo de contestação jurídica futura a ser analisada pelo pleno do Supremo Tribunal Federal.
Em levantamento realizado no site da Câmara dos Deputados, observou-se que há um ativismo legislativo excepcional neste momento de pandemia da Covid-19. De 13 de março a 08 de abril, o Executivo editou 25 MPs, o que equivale a quase uma por dia. Isso perfaz 75,7% do total de MPs em 2020. Se considerarmos as medidas editadas em 2019 (48 MPs), o presidente assinou, em menos de um mês, cerca de 30,8% das MPs de todo o seu governo. Estas medidas recentes versam sobre créditos extraordinários para ministérios e medidas emergenciais para: aviação civil, aquisição de bens de saúde, relações trabalhistas, preços de medicamentos, apoio financeiro a estados, distrito federal e municípios etc. Ao mesmo tempo em que esta é uma ferramenta poderosa na mão do Executivo, principalmente em emergências, seu uso em excesso dificulta muito a participação do Legislativo na elaboração de políticas públicas relevantes para o país.
O Legislativo, no entanto, não está inerte, somente aguardando que MPs sejam editadas pelo presidente. Analisando as proposições em tramitação no Congresso do início deste ano até o dia 14 de abril, 1.416 proposições tinham sido apresentadas na Casa neste sentido[1]. Dentre estas, quase 20% referem-se a Indicações, que consistem basicamente em sugestões e recomendações por parte dos parlamentares direcionadas ao Poder Executivo (presidente e ministérios). Contudo, das 275 Indicações, cerca de 9% delas foram elaboradas pela Comissão Externa destinada a acompanhar as ações preventivas ao coronavírus no Brasil (CEXCORVI). A criação de uma Comissão Extraordinária somente para tratar de assuntos ligados à pandemia demonstra a mobilização da Câmara no sentido de buscar soluções para este problema. Tal comissão se reuniu 13 vezes desde 18 de fevereiro, quando foi criada, até 14 de abril, quando terminou nossa apuração. Os encontros foram tanto deliberativos quanto técnicos.
Além das Indicações, existem os Requerimentos, Mensagens e diferentes projetos que podem ser transformados em norma jurídica. Considerando somente estes projetos (total de 943), a imensa maioria foi elaborada por parlamentares (913). Boa parte destes está parada, aguardando encaminhamento na Câmara. Contudo, sete projetos elaborados por deputados já aguardam apreciação do Senado federal, cinco aguardam sanção presidencial e dois viraram política pública de combate à Covid-19, ou seja, foram transformados em norma jurídica. Além destes, somente outros dois tiveram a mesma sorte, um elaborado pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados (o único com esta autoria, aliás) e outro elaborado pelo Poder Executivo (ver tabela abaixo).[2]
Verifica-se que o Congresso não está passivo à ação do Executivo. Além da alta produção legislativa de matérias relacionadas à pandemia de Covid-19, o Legislativo ainda tem sido ator relevante no processo de emendamento e alteração de propostas de origem do Executivo. Mais, tem deliberado sobre questões relevantes como do auxílio aos trabalhadores informais e também de ajuda financeira aos estados e municípios. No entanto, a atual situação acende o sinal amarelo para a quantidade e a velocidade de tramitação de MPs. Ao mesmo tempo em que o país ganha em agilidade, em função da rápida implementação destas matérias, perde em relação à qualidade dos debates em torno de seu conteúdo em um espaço destinado exclusivamente a isso: o Legislativo.
Tempos de crise exigem tomada de decisão rápida, mas se falhar na elaboração da política pública, incluindo diversas visões sobre a questão (e a Covid-19, pela sua magnitude, exige este cuidado), por mais bem-intencionada que tenha sido a medida, o resultado de sua execução pode ser desastroso. O dilema está posto e é tempo de buscar o equilíbrio entre velocidade e qualidade, pois a situação permite pouca margem de ajuste de curso nas ações estatais.
[1] O levantamento foi feito no sítio eletrônico da Câmara dos Deputados, mobilizando os descritores epidemia, coronavírus, covid-19, emergência sanitária e pandemia.
[2] Destaca-se que aqui só entram os projetos elaborados em 2020. Outros como o PLC 149/2019 (ajuda financeira para estados e municípios) e o PL 9236/2017 (renda básica emergencial), que foram elaborados em outros anos, mas adaptados neste momento emergencial não se encontram em nossa lista.
Ver mais aqui sobre a autorização do ministro Alexandre de Moraes.
