A participação prática do Legislativo no Orçamento Federal da União

Patrick Silva

09 de agosto de 2016 | 18h59

*Este texto foi escrito por Joyce Luz, mestranda em Ciência Política na USP e pesquisadora do Cebrap.

No próximo dia 22, encerra-se o prazo para que o Executivo brasileiro envie ao Congresso Nacional a proposta da Lei Orçamentária Anual (LOA) para o ano de 2017. Esse será o primeiro orçamento sob o governo do então presidente interino Michel Temer. A expectativa é de que, após a redução do número de pastas ministeriais, o orçamento planejado para o próximo ano não só contenha mudanças significativas na destinação do montante dos gastos, como também apresente as reais intenções e políticas prioritárias para o governo.

O orçamento de um país, seja aqui no Brasil, seja nos Estados Unidos, ou em qualquer outro lugar do mundo, é uma peça importante – para não dizer fundamental – para que uma equipe de governo consiga governar, e de forma legitimada. É mediante os recursos disponíveis nos cofres públicos que dirigentes conseguem formular e colocar em prática seus planos de política e, consequentemente, as promessas de governo feitas aos seus eleitores.

No Brasil, a Constituição promulgada em 1988 foi a responsável por conceder ao Executivo a prerrogativa de iniciar toda e qualquer legislação ligada à área orçamentária. Em termos práticos e didáticos, isso significa afirmar que somente o presidente em exercício, juntamente com os seus respectivos ministros, são os que detêm o poder de definir o destino dos gastos públicos no país. Para além de ter atribuído essa prerrogativa ao Executivo, a Constituição de 1988 também foi a responsável por devolver uma importante ferramenta ao Legislativo brasileiro: a possibilidade de apreciar e controlar o orçamento.

Ainda que os parlamentares não possuam o direito de iniciar legislação na área orçamentária, eles possuem o direito de alterar a proposta inicial desses projetos encaminhados pela Presidência da República. O poder de modificar essas propostas, por sua vez, não acontece sem restrições. As modificações ao projeto da Lei Orçamentária somente podem ser dadas via alterações ao texto da lei e via emendas de receita, sendo que estas últimas apresentam um limite de quantidade e valores a serem alocados pelos parlamentares. Dentre essas duas possibilidades, sem sombra de dúvida, a alternativa por realizar emendas de receita é a que mais interessa ao parlamentar.

Não cabe ao Legislativo – deputados federais e senadores – a proposição de novos gastos ou de novos programas ou políticas. Parlamentares somente possuem o direito de acrescentar mais dinheiro nas propostas de políticas e programas já definidos anteriormente pelo Executivo. Explicando de maneira mais clara, isso significa que deputados e senadores só podem usar seus recursos de emendas de receitas – também conhecidas como as famosas emendas individuais orçamentárias – para apoiar o plano de políticas elaborado pelo presidente e seus ministros. Na prática, parlamentares escolhem um programa ou obra definido anteriormente pelo Executivo, alocam determinada quantia¹ de recursos e escolhem um município ou localidade de destino.

É comum que analistas enxerguem a participação do Legislativo no Orçamento, com as emendas individuais orçamentárias, como uma “moeda de troca” entre o Executivo de um lado e o Legislativo do outro. O Executivo, para garantir a aprovação de suas políticas no Congresso, executaria as emendas individuais orçamentárias dos parlamentares que, em troca, votariam favoravelmente à agenda de políticas do presidente. Parlamentares, por sua vez, conseguiriam a liberação desses recursos para os municípios que são fundamentais para a conquista de votos e, consequentemente, para a garantia de sua reeleição.

Ainda que essa seja uma das visões sobre a participação dos parlamentares no orçamento brasileiro, é necessário ir além. Seria a participação do Legislativo unicamente a representação ou a comprovação de que nosso Legislativo é fraco e refém do Executivo? A resposta prática e sincera para essa questão é: não! São muitos os que esquecem que a participação dos parlamentares na elaboração da peça orçamentária brasileira é a oportunidade perfeita para que esses atores políticos de fato exerçam a principal atividade para a qual foram eleitos, ou seja, é a oportunidade perfeita para que eles façam a política acontecer. Ao elaborarem emendas individuais orçamentárias, deputados e senadores têm a chance de cumprir promessas eleitorais e fazer com que importantes programas e obras cheguem até municípios que muitas vezes são esquecidos pelos governos federal e estadual.

A participação do Legislativo é importante para que a ponte, a escola, a ambulância, o hospital, a creche, o centro esportivo, dentre tantas outras obras, chegue às localidades que realmente precisam dessas instalações. Somente os parlamentares conhecem as necessidades das localidades mais específicas. Eles são a ponte crucial para que as demandas de municípios com pouca visibilidade consigam de fato ser atendidas. Na prática, apesar das inúmeras restrições à sua participação na elaboração da peça orçamentária, o Legislativo, em termos práticos, consegue, ainda assim, cumprir o seu papel: fazer políticas!

 

¹ As emendas individuais orçamentárias possuem um teto de quantidade e valores que são definidos anualmente pelos pareceres preliminares da Lei Orçamentária Anual (LOA) disponíveis em: http://www2.camara.leg.br/

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