“Vinho Velho em Odres Novos”? A PEC n. 110/2019 e o Sistema Tributário “Ideal”

“Vinho Velho em Odres Novos”? A PEC n. 110/2019 e o Sistema Tributário “Ideal”

REDAÇÃO

19 de fevereiro de 2022 | 00h10

Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)

Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (ESAG) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). É líder do Núcleo de Estudos para o Desenvolvimento de Instrumentos Contábeis e Financeiros e membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)

Denise Ribeiro de Almeida, Doutora em Administração (UFBA). Professora Associada da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É vice-líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)

Elaine Cristina de Oliveira Menezes, Doutora em Sociologia Política (UFSC). Professora Adjunta do Curso de Administração Pública e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Territorial Sustentável da UFPR. Membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)

Tem sido comum no cotidiano político do Brasil notícias relacionadas às iniciativas que visam promover alterações no campo das Finanças Públicas, área em constante “ebulição” no país. Exemplo disto é a divulgação da pauta da reunião da Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado prevista para ser realizada na próxima quarta-feira, 23, em que a Proposta de Emenda à Constituição n. 110/2019 [1], que altera o Sistema Tributário Nacional, aparece listada entre os itens para apreciação. Já é de conhecimento que no relatório que será apresentado na sessão consta tanto o acatamento parcial de algumas das Emendas que foram apresentadas à citada PEC, como a rejeição a outras, bem como o posicionamento do relator Roberto Rocha (AM) como favorável à Proposta [1].

Cumpre destacar que essa PEC é uma iniciativa do Senado e que, se aprovada na sessão da CCJ do dia 23, ainda precisará ser analisada e votada, em dois turnos, pelos Plenários do Senado e da Câmara, necessitando de 3/5 dos votos favoráveis dos senadores e deputados para sua aprovação. Neste artigo, pretende-se apresentar uma reflexão a respeito dos limites e possibilidades dessa PEC, afinal, à luz da Teoria das Finanças Públicas, existem dilemas (trade-offs) na escolha dos pré-requisitos básicos que devem compor um sistema tributário a fim de defini-lo como “ideal” [2].

Diz-se que para um sistema tributário ser considerado “ideal”, há que se objetivar uma estruturação que possibilite, na prática, combinar os conceitos de: (i) equidade e progressividade – a fim de proporcionar, no caso do primeiro, que contribuintes com a mesma capacidade de pagamento paguem o mesmo nível de impostos e, no caso do segundo, a diferenciação das contribuições dos indivíduos conforme suas diversas capacidade de pagamento; (ii) neutralidade – para não afetar a decisão de alocação de recursos quer seja para a produção quer seja para o consumo de mercadorias e serviços e; (iii) simplicidade – para que o imposto seja de fácil entendimento para quem o paga, e de baixo custos administrativos para o governo efetuar a sua cobrança, fiscalização e arrecadação. Tomando por base tais concepções, nesse artigo, buscamos oferecer contribuições iniciais para responder a seguinte questão: Em que medida os princípios teóricos da tributação “ideal” norteiam as mudanças sugeridas na PEC 110/2019?

Resumidamente, a PEC 110, com as emendas acatadas pela comissão do Senado, promove: a) Fusão bipartite de uma série de tributos, de modo que a fusão dos federais Cofins, Cofins-importação e PIS resultará em um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), e a fusão do ICMS (estadual) e o ISS (municipal) em outro IBS; b) Instituição do Imposto Seletivo (IS) que incidirá sobre bens e serviços específicos, sendo, portanto, um imposto de índole arrecadatória e de caráter extrafiscal [1]. Convém ressaltar que a ideia balizadora da seletividade tributária praticamente tornou-se uma regra no contexto atual, ao invés de exceção. Com isso, é preciso atentar-se se a seletividade instituída na PEC não continuará a apresentar os mesmos problemas do atual sistema.

A proposta em tela também define que o IS será um tributo cuja incidência recairá sobre a produção, importação ou comercialização de bens e serviços prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente, não afetando as exportações. A União terá a competência sobre ele, sendo sua arrecadação partilhada com estados, Distrito Federal e municípios, utilizando os mesmos critérios hoje em vigor na divisão da arrecadação do IPI. Destaca-se, ainda, que as alíquotas somente serão definidas em lei, podendo ser alteradas pelo Poder Executivo, desde que respeitados os limites definidos na lei. Essa lei, ao instituir o IS, também  estabelecerá o prazo e as condições para a extinção do IPI.

Mesmo sem adentrar nas especificidades dessas fusões, já se torna possível inferir que a proposta apresenta avanços em relação aos princípios da simplicidade, ao se considerar que o agrupamento de diferentes tributos favorece que um número maior de organizações e indivíduos possam compreender de forma mais clara o sistema tributário nacional, além de minimizar os custos de arrecadação em geral. Ainda no que se refere à simplicidade, e no tocante à forma de cobrança e arrecadação, no texto da PEC consta a previsão do uso intensivo da tecnologia para que isso seja realizado de “maneira automatizada, direto nas contas bancárias, mediante o controle individualizado de cada operação de circulação de mercadorias e prestação de serviços[1], o que pode resultar em maior controle e redução dos custos administrativos. Outra mudança representativa diz respeito ao cálculo do IBS. A PEC estabelece que o mesmo “não integrará sua própria base de cálculo, ou seja, será calculado “por fora” e não mais “por dentro”, aumentando a transparência das operações [1].

É oportuno mencionar que, além do rearranjo da tributação, a PEC 110 contempla outras matérias [1], dentre as quais têm-se como principais:

a) Extinção da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), sendo sua base incorporada ao Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ). Tal extinção é compatível com os princípios da simplicidade e da progressividade, em que minimizam-se os custos de arrecadação concentrando-os em uma base do IRPJ. Nesse aspecto o princípio da simplicidade está fortemente inserido: ao facilitar a operacionalização da cobrança do tributo; e por ser de mais fácil entendimento para quem tiver que pagá-lo, bem como a cobrança e arrecadação devem ser facilitadas e de baixo custo administrativo.

b) Transferência do Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), de competência estadual para a federal, com a arrecadação integralmente destinada aos Municípios. Aqui a centralização do sistema ainda se perpetua, o que nos obriga a refletirmos um pouco acerca do federalismo fiscal e seus pressupostos. A expressão fiscal federalism refere-se à divisão das funções do setor público financeiro entre os diferentes níveis de governo [3]. O modelo ótimo seria aquele que permitiria a perfeita correspondência entre a oferta de bens pelo setor público e o perfil de procura dos agentes econômicos que compõem uma comunidade. O federalismo fiscal brasileiro tem reforçado o poder da União, em detrimento dos estados e municípios, propiciando consequências negativas, a saber: i) enfraquecimento do processo democrático pela luta entre as forças políticas regionais e a central; ii) uma indesejada guerra fiscal – vertical e horizontal – entre os entes federativos; iii) incapacidade de o governo central coordenar o território nacional; iv) minimização dos processos de redução das desigualdades regionais e estímulo ao desenvolvimento social e econômico local.

c) Ampliação da base de incidência do Imposto sobre Propriedade de Veículo Automotor (IPVA), para incluir aeronaves e embarcações, com a arrecadação integralmente destinada aos Municípios. Nesse caso podemos relacionar tal mudança ao conceito de equidade, tendo-se em vista que, no sistema tributário em vigor, os proprietários de aeronaves e embarcações não pagavam tal imposto. Essa mudança torna o princípio da capacidade de pagamento, no caso do IPVA de aeronaves e embarcações, um elemento de maior justiça social ao incorporar esses novos contribuintes, equiparando-os aos donos de veículos automotores terrestres até então tributados de forma exclusiva.

d) Autorização de criação de adicional do IBS para financiar a previdência social; é importante apresentar preocupação com o financiamento da previdência social. No atual sistema as contribuições sociais têm garantido o financiamento do Orçamento da Seguridade Social, sendo tal aspecto fundamental para garantir um sistema às futuras gerações. O sistema precisa se atentar à equidade intergeracional.

e) Criação de fundos estadual e municipal para reduzir a disparidade da receita per capita entre os Estados e Municípios, com recursos destinados a investimentos em infraestrutura, o que contribuiria para minimizar desequilíbrios entre as três esferas de governo, bem como as desigualdades inter-regionais e intrarregionais.

Sem a intenção de promover uma análise exaustiva da PEC à luz de um sistema tributário do tipo “ideal”, em maior ou menor grau é possível observar a presença dos princípios equidade e progressividade e simplicidade. Destacamos que nesta análise preliminar não identificamos contribuições mais consistentes do princípio da neutralidade às mudanças propostas pela PEC até este momento. Dada a complexidade e amplitude da matéria aqui tratada, deixa-se claro que a discussão, que ora apenas se inicia, não tem data fixada para encerramento, ou seja, de antemão assumimos que o tema será retomado à medida que as discussões no Congresso Nacional também avancem.

É preciso estar atento se as mudanças propostas pelas emendas da comissão do Senado e as que porventura venham a ocorrer quando da discussão da matéria no plenário das duas Casas não descaracterizariam a proposta inicial e se realmente seriam inovações radicais do sistema tributário brasileiro. Caso contrário, seria apenas um debate político, em ano eleitoral, que pode dividir as pautas e o olhar atento da sociedade, sem benefícios reais. Se o atual modelo não inovar descentralizando-o, será como colocar vinho velho em odres novos.

Notas

[1] BRASIL. Proposta de Emenda à Constituição n° 110, de 2019. Disponível em: https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/137699 Acesso em: 18 fev. 2022.

[2] GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças Públicas: Teoria e Prática no Brasil. 5. ed. revista e atualizada. Rio de Janeiro: Elsevier Campus, 2016.

[3] MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças Públicas: Teoria e Prática. São Paulo: Campus, 1980.

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