Uma visão de “dentro” da política pública: avanços e limites da implementação do Auxílio Emergencial

Uma visão de “dentro” da política pública: avanços e limites da implementação do Auxílio Emergencial

REDAÇÃO

19 de novembro de 2020 | 14h35

André Cavaller Guzzi, Vice-coordenador das Imersões do curso de Administração Pública da FGV-EAESP e Doutor em Ciência Política pela City University of New York

Marcela Garcia Corrêa, Lucas Meirelles T. R. Batista, Pedro Vianna Godinho Peria, Vitor de Oliveira Estrada,  Beatriz Portella, Marina Katurchi Exner, Débora Dossiatti de Lima, Mestrandas(os) em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP

 

A pandemia do COVID-19 é o principal desafio contemporâneo. Para além das discussões concentradas na área da política (politics), da economia e da saúde, torna-se necessária a construção de análises que abordam a atuação governamental (public policy). O Brasil é o terceiro país com mais casos registrados de contaminação pelo vírus, ficando atrás dos Estados Unidos e da Índia, porém, ocupa o segundo lugar quando se trata de mortes. Em relação aos seus impactos, nota-se a existência de distintas “pandemias” que ocorrem tanto dentro de um mesmo país, dadas as diferenças presentes no território, quanto entre os diferentes países. Por exemplo, o Brasil e a Índia, países em desenvolvimento, possuem

, de pobreza e desigualdade, portanto, apresentam mais desafios para superar ou diminuir o impacto do vírus em seu território.

Estas distintas “pandemias” são vividas de maneiras desiguais pelos diversos grupos sociais. De acordo com Laura Carvalho e Márcia Lima, os mais pobres e vulneráveis (negros/as, indígenas, idosos, população em situação de rua, comunidades tradicionais e até mesmo mulheres brancas) têm sentido os efeitos da pandemia tanto de ordem sócio-econômica (desemprego, aumento da pobreza, queda na renda etc.) quanto de natureza epidemiológica de forma muito mais severa. Ou seja, observa-se uma maior vulnerabilização dos vulneráveis, tanto a nível local quanto global.

Como estratégia emergencial para mitigar os impactos pré-anunciados, em fevereiro de 2020, diversos países, em especial do Sul Global, adotaram (ou expandiram) suas redes de proteção e assistência social. Uma das principais estratégias escolhidas foi a transferência direta para a população, conforme aponta a Organização Internacional do Trabalho (OIT).

No Brasil não foi diferente; o Governo Federal optou pela expansão do sistema de transferência de renda, cristalizado no Bolsa Família há mais de 15 anos, diversificando os critérios de elegibilidade (ocasionando o aumento exponencial do número de beneficiárias) e ampliando a quantia a ser transferida. A incorporação de um novo e vasto público-alvo aliada à expansão do benefício (no caso do Bolsa Família, a média do benefício transferido, por família, é de R$191,00) são dois motivos que tornam possível considerar o Auxílio Emergencial como a maior política de transferência de renda (e quiçá, proteção social) do país. O Auxílio contemplou cerca de 104,5 milhões de pessoas que viviam em residências onde pelo menos um morador recebeu o benefício, o que representa aproximadamente a metade da população brasileira.

O objetivo deste texto é apresentar alguns fatores que possibilitaram a implementação do Auxílio Emergencial, bem como as principais problemáticas da sua operacionalização. O contexto de instabilidade política e econômica atual tem direcionado as discussões sobre o Auxílio em torno das suas motivações políticas, dos seus efeitos a curto e médio prazo para a população e para o governo, bem como a viabilidade econômica para sua manutenção. Alguns centros de pesquisa como o

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, FGV e a

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têm realizado pesquisas inovadoras sobre o tema. No entanto, permanece em aberto uma explicação sobre como ocorreu a implementação da política, o que possibilitou seus avanços, e quais foram (e estão sendo) seus principais desafios em nível operacional. Um enfoque neste aspecto da política emergencial ajuda a compreender como foi possível implementá-la com tanta rapidez, bem como a magnitude da cobertura, em termos do montante de pessoas beneficiárias e de transações realizadas.

As reflexões aqui apresentadas são fruto de cinco dias de imersão com doze atores institucionais ligados, em maior ou menor grau, à formulação, implementação e avaliação do Auxílio Emergencial. As conversas foram realizadas por meio de videoconferência e se inserem dentro de uma disciplina da graduação em Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas: a Imersão Federal. Entre os(as) entrevistados(as), destacam-se legisladores e gestores(as) de órgãos federais como a Câmara dos Deputados, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ); Defensoria Pública da União (DPU) e do Distrito Federal (DPDF); Ministério da Cidadania; a Secretaria do Tesouro do Ministério da Economia; Caixa Econômica Federal; Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP); e o Tribunal de Contas da União (TCU).

O Auxílio foi criado, via Decreto 13.982, em 2 de abril de 2020, cerca de três semanas após a OMS declarar a pandemia de COVID-19. Originalmente definiu-se a concessão, durante três meses, de transferência direta de renda no valor de R$ 600,00 (uma cota) às pessoas maiores de 18 anos sem vínculo de emprego formal, com renda familiar mensal de até meio salário mínimo per capita ou de três salários mínimos no conjunto familiar. No caso de famílias com mulheres, o benefício poderia chegar no valor de R$1.200,00 (duas cotas). Depois dos três primeiros meses, em razão das pressões populares, a Presidência da República e o Ministério da Economia prorrogaram o Auxílio para julho e agosto.

Sem sinal de retração da pandemia, viu-se a necessidade da manutenção de um Auxílio Emergencial residual para os meses seguintes. Assim, foi expedida uma medida provisória pelo Executivo com o intuito de contemplar essa demanda. Todavia, sofreram alterações consideráveis que consistiram em cortar o benefício para indivíduos que já conseguiram retornar ao mercado de trabalho formal, e a quantia passou a ser de R$300,00 pelo período de mais quatro meses – de setembro até dezembro de 2020. Mesmo que parte dos efeitos dessa política pública não possa ser mensurada no momento, dados mostram a magnitude de seus impactos, haja vista que 4,4 milhões de domicílios do Brasil no mês de julho se mantiveram apenas com o Auxílio Emergencial e nos domicílios mais pobres houve um aumento de 124% em relação à renda habitual. Além disso, outros estudos apontam um aumento de 156% na renda normal de um trabalhador.

Um fator relevante sobre a implementação da política foi o tempo recorde de sua operacionalização, apenas seis dias após a aprovação da lei em meados de abril. As possibilidades de explicação para esta rapidez são complexas e difíceis de serem capturadas em profundidade em meio à proximidade da ocorrência.

Ainda assim, dentre as explicações apresentadas durante a Imersão Federal, duas merecem ser destacadas aqui: a lógica dos ganhos políticos, sobretudo frente às pressões populares que ocorreram durante a pandemia, e a existência de programas sociais federais cuja estrutura contribuiu para a implementação do Auxílio e que facilitaram a relação entre distintos órgãos chave do Governo Federal para a condução da política.

Em relação à motivação política, destaca-se a conversa com o deputado federal Marcelo Aro (PP-MG), relator da lei que instituiu o Auxílio. Aro chamou atenção para as manobras políticas que realizou para garantir que a política fosse prontamente criada. O deputado relatou ter utilizado de uma redação da rubrica de um projeto de lei abordando o Benefício de Prestação Continuada para propor a formulação do Auxílio. Aro não atuou sozinho; com a negativa      pelo Congresso da proposta inicial do Ministério da Economia (que estipulou a quantia de R$200), propôs uma equalização deste valor, que através de rápidas negociações com a Presidência, foi, segundo ele, definido em R$600 por cota. Assim, a entrevista concedida pelo deputado à turma da Imersão Federal leva a crer que os bastidores das dinâmicas políticas foram essenciais para o início da rápida implementação do Auxílio. Não obstante, o cenário estava permeado por pressões da sociedade civil, da mídia e da oposição ao Governo no Congresso. A lógica de motivações políticas apareceu, portanto, como uma das forças motrizes para sua efetiva formulação em termos mais amplos do que aqueles propostos inicialmente pela equipe econômica de Paulo Guedes.

No que tange à existência de programas sociais federais, foi ressaltado nas apresentações da Imersão Federal a utilização da estrutura do Bolsa Família e do Cadastro Único (CadÚnico) como meios cruciais para a implementação do Auxílio. Uma primeira vantagem que o programa e o sistema trouxeram foi a identificação de parte dos beneficiários da política emergencial. Isso porque, aquelas pessoas que já recebiam o Bolsa Família foram automaticamente elegíveis ao Auxílio, caso o último representasse um valor superior à transferência advinda do primeiro. Além disso, todos aqueles inscritos no CadÚnico também foram rapidamente incorporados à política, inclusive devido à situação cadastral ativa, que permitiu ao Ministério da Cidadania identificar quem eram essas pessoas e suas vulnerabilidades.

Esse panorama possibilitou que uma parte considerável dos elegíveis ao Auxílio, famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade social, que compunham parte da estrutura já existente dos programas de assistência social, pudessem ser incluídos na nova política sem precisar recorrer a um novo critério de elegibilidade ou ter que tomar a decisão sobre qual dos programas seria mais vantajoso. Isto viabilizou, portanto, uma implementação mais rápida do Auxílio (a qual a situação emergencial exigia).

Mas a grande inovação do Auxílio talvez esteja na incorporação de uma camada de “invisíveis” da população, que, com o aumento do desemprego e com a impossibilidade de exercer o próprio trabalho pelas restrições da quarentena, se viu em situação de extrema vulnerabilidade. Segundo dados apresentados pelas gestoras do Ministério da Cidadania, 44% dos que acessam o Auxílio já estavam inscritos no Cadastro Único (sendo 28% beneficiários do Bolsa Família) e 56% se cadastraram no aplicativo da Caixa. Isto significa dizer que a maioria das pessoas incluídas no Auxílio não faziam, até então, parte do “raio” de ação da Assistência Social no Brasil.

Com o objetivo de reduzir o tempo de cadastramento e uma atuação em todo o território nacional a solução encontrada foi a utilização da tecnologia, mesmo conhecendo as limitações dessa escolha. Dois aplicativos foram desenvolvidos: o primeiro visando a solicitação e cadastro dos beneficiários da política e o segundo, a movimentação financeira do valor recebido.

Inicialmente, a Caixa estimava que cerca de 34 milhões de pessoas faziam parte desse grupo de “invisíveis”, mas ao longo dos cadastramentos, percebeu-se que esse número era apenas metade do real. Esse descompasso nos auxilia a entender parte dos problemas de acesso no aplicativo “Caixa Auxílio Emergencial” devido principalmente a um volume de solicitações não esperadas.

O segundo aplicativo para a movimentação financeira é o “Caixa Tem”, e foi elaborado com base em outro programa que vinha sendo desenvolvido para facilitar operações bancárias e acompanhar o recebimento de benefícios sociais. Sendo pensado para a população de baixa renda, foi estruturado para consumir pouca internet e com um layout que se parecesse com o WhatsApp. O primeiro ponto é relevante uma vez que conhecendo as vulnerabilidades do público-alvo buscou-se mitigar os ônus e as barreiras para acessar o benefício. Mais tarde, em discussão com as operadoras de telefonia, ficou estabelecido que o consumo de dados para download e utilização dos aplicativos não seria descontado do pacote de internet dos usuários. A escolha do layout similar ao aplicativo de mensagem é justificada devido à prática comum dos planos de celular que permitem o uso ilimitado de mensagens. Assim, buscou-se desenvolver um layout familiar aos usuários, apresentando as ferramentas do App (transferir dinheiro, extrato, pagamentos etc.) da mesma maneira que as conversas são organizadas, inclusive com o uso de imagens.

Ao longo da pandemia, foram elaboradas outras opções que buscavam incluir no cadastro parte da população que não tinha acesso às alternativas oferecidas inicialmente. O aplicativo de cadastro sofreu mudanças para que fosse possível utilizar outros documentos além do RG, incluindo também o RNE para imigrantes, conforme pontuado por gestores da Caixa e da DPU. Além disso, foi habilitado que no mesmo celular pudessem ser feitos mais de um cadastro, de modo que pessoas que não tivessem um aparelho poderiam se cadastrar com ajuda de terceiros. Mas o ponto mais importante, que visou garantir o cadastramento da população que não tinha alternativa a essas opções, foi a parceria com os Correios. Contando com uma rede extremamente capilarizada, com 11 mil pontos de atendimento, e estando presente em 98% dos municípios brasileiros, os Correios se tornaram pontos de cadastramento da população mitigando ainda mais o não cadastramento da população “invisível”.

Tratando-se de uma população pouco conhecida para o poder público, a verificação da elegibilidade dos solicitantes cadastrados pelo aplicativo da Caixa foi feita via DataPrev. Essa empresa pública de Tecnologia da Informação e Comunicação (TICs) é vinculada ao Ministério da Economia, e foi responsável por processar e analisar as informações autodeclaradas pelos solicitantes via aplicativo, cruzando-as com diversas bases de dados existentes como os cadastros de Empregados e Desempregados (CAGED), de Informações Sociais (CNIS), Eleitoral, dos Servidores Públicos, do Imposto de Renda, entre outros. Apesar dos avanços na tecnologia de cruzamento de dados, tal variedade de informações nem sempre resultou nas informações mais precisas, dado que parte dessas bases se encontrava desatualizada e algumas com lacunas de informações, como pontuado por gestores do TCU e da própria Caixa. Além disso, alguns critérios de elegibilidade eram questionáveis como, por exemplo, a exigência de que o cidadão não tivesse recebido rendimentos tributáveis, em 2018, acima de R$ 28.559,70. Não foi por acaso que representantes da DPU indagaram se a declaração de rendimentos tributáveis de 2018 era de fato um indicador adequado para avaliar a necessidade financeira de um cidadão em meio à pandemia.

Para além dos desafios relativos aos critérios de elegibilidade e de inconsistências nas bases de dados que implicaram na exclusão de uma parcela da população, é fundamental reconhecer a barreira que as novas tecnologias impuseram para parte da população mais vulnerável. Se, por um lado, a estratégia encontrada de se realizar o cadastramento online no aplicativo da Caixa foi chave para conter aglomerações em um contexto de pandemia e os Correios auxiliaram no cadastramento dos que não tiveram essa opção, é importante entender a realidade de

. Olhando somente para as famílias das classes D e E esse número é ainda mais alarmante, subindo para 50%. Para uma população que estava acostumada a realizar o cadastramento em programas sociais do Governo Federal em Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), ver-se diante de uma nova política que exigia o acesso de recursos tecnológicos constituiu um grande desafio. Uma ilustração desse obstáculo é o dado levantado por

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de outubro de 2020
, de que 28% dos respondentes das classes D e E alegaram não terem solicitado o auxílio por não conseguirem utilizar o aplicativo da Caixa. O desafio relacionado ao letramento digital superou aqueles ligados ao simples acesso, como falta de espaço no celular (23%), limitação na internet (22%) e não possuir um celular (20%), indicando que a barreira representada pelo uso efetivo de recursos tecnológicos é bem alta para boa parte dos potenciais beneficiários.

Por fim, as denúncias de fraude e a contabilização e apuração destes casos pelo TCU foram temas de discussões durante a Imersão. Vale pontuar que, conforme apresentado na reunião com o órgão, o Auxílio Emergencial corresponde a mais de 60% de todo recurso alocado pelo Governo Federal em resposta aos efeitos da pandemia. A existência daquilo que especialistas denominam como “erros de inclusão” (e que foram constantemente monitorados e corrigidos ao longo dos meses) a priori não invalida o alcance de uma população invisível aos olhos do Governo Federal e que estava “excluída” da política assistencial. O que se observa é uma espécie de trade-off entre, por um lado, menos barreiras e critérios de elegibilidade e mais “erros de inclusão” e, por outro, mais rigor nos critérios e maiores “erros de exclusão”. A situação emergencial exigia tal postura, mesmo apesar de um eminente desequilíbrio das contas públicas.

Portanto, como foi apresentado, o tempo recorde de operacionalização do Auxílio Emergencial pode ser explicado na confluência de duas dimensões: (i) a existência de instrumentos de políticas de transferência de renda prévios; (ii) a lógica dos ganhos políticos por trás da medida. O Auxílio conseguiu mostrar que, apesar das instabilidades políticas, o Governo Federal tem uma capacidade institucional fora do alcance político que logra colocar em prática uma medida com dimensões exorbitantes em contextos de emergência, como o Auxílio Emergencial na atual crise posta pela pandemia.

Mesmo não sendo possível concluir quais serão os avanços das políticas sócio-assistenciais até o fim da pandemia e depois dela, a implementação do Auxílio Emergencial trouxe algumas potencialidades operacionais que podem contribuir para o futuro dos programas sociais no Brasil. O primeiro diz respeito à bancarização da população, que precisou criar contas na Caixa para ter acesso ao Auxílio. Segundo, o Auxílio exigiu um aprimoramento das bases de dados do governo para identificar a população mais vulnerável. Terceiro, conseguiu identificar uma grande parte da população que estava invisível ao Estado e à política da Assistência Social. Quarto, lançou bases para retomada da discussão sobre a implementação da Renda Básica Universal/Renda Mínima. Quinto, mostrou que apesar do atual Governo da República ter se colocado como “anti-política social” durante a campanha e nos primeiros anos do mandato, há espaço para atuação de burocratas e políticos que pressionam o andamento e garantia de direitos.

Por mais que a continuidade, ou transformação, do programa seja um assunto importante, ainda há dúvidas se isso de fato irá se concretizar. Se por um lado o Ministro da Economia tem sinalizado uma possível continuidade do Auxílio caso uma segunda onda da pandemia de COVID-19 aconteça, o Presidente parece mais uma vez negar a realidade chamando essa hipótese de “conversinha”.

As incertezas são muitas, uma vez que não se sabe se o Brasil apresentará um cenário similar ao europeu quanto ao aumento de novos casos, além de não haver, ainda, respostas quanto às possibilidades de mutações no vírus, à duração da imunidade dos já infectados, à eficácia da tão esperada vacina etc.

Mas deve-se ter clareza que o cenário econômico futuro não se apresenta como o mais positivo, e a continuação do programa pode de fato interferir na escalada da pobreza nacional, com previsões de 1 a 4 cada brasileiros abaixo da linha da pobreza se a proteção social não se expandir. Com uma série de “invisíveis” agora “visíveis” aos olhos do Governo, cabe, a partir de então, se não foi feito antes, enxergá-los como cidadãos e portadores de direitos sociais, garantindo-lhes o devido acesso aos mecanismos de proteção social.

 

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