Um orçamento na contramão da inovação

Um orçamento na contramão da inovação

REDAÇÃO

14 de abril de 2021 | 12h26

Pedro Cavalcante, Doutor em Ciência Política (UnB) e Professor de Pós-graduação da Enap e IDP

Enquanto as atenções da opinião pública e da política brasileira se voltam para as controvérsias contábeis e o impasse acerca da sanção presidencial ao orçamento federal de 2021[1], questões estruturais são praticamente negligenciadas, como a tendência de redução dos investimentos e das despesas essenciais para o desenvolvimento social e econômico do país. Notoriamente, esse almejado, porém cada vez mais distante objetivo da nação, é resultante do processo de transformação tecnológica e econômica que pressupõe o fortalecimento do sistema nacional de inovação com reflexos positivos sobre o aumento da produtividade. Para tanto, recomenda-se que o modelo de desenvolvimento do século XXI seja focado no conhecimento, induzido pela inovação (innovation-led), inclusivo e sustentável, visando combinações coerentes de instrumentos de políticas públicas, sobretudo, de financiamento em diferentes setores governamentais[2].

O financiamento da inovação é tão relevante que foi o principal tema do relatório anual do Indicador Global de Inovação (IGI) de 2020[3]. Esse índice, publicado pela parceria entre Cornell University, INSEAD e a World Intellectual Property Organization desde 2013, mensura o caráter pluridimensional dos sistemas nacionais de inovação (SNI) em cerca de 130 países nos cinco continentes. Cinco pilares são utilizados na avaliação das estruturas dos SNIs e de seus desempenhos, são eles: instituições, sofisticação do mercado e empresarial, infraestrutura e capital humano & pesquisa. Esses dois últimos estão diretamente relacionados ao papel do Estado e, consequentemente, da configuração de sua política orçamentária. O capital humano & pesquisa inclui indicadores de educação básica, superior e pesquisa & desenvolvimento (P&D), enquanto o pilar de infraestrutura engloba dados sobre os níveis de tecnologias de informação e comunicação, infraestrutura geral (transporte, energia, etc.) e sustentabilidade ecológica das economias.

Não se trata de uma novidade que esses setores vêm sofrendo de uma contínua redução no âmbito do orçamento federal desde 2016, em função principalmente da Emenda Constitucional do teto de gastos (EC 95/2016) e do pífio crescimento do PIB na última década[4]. No entanto, apesar do reconhecimento generalizado da importância dos investimentos nessas funções para o desenvolvimento de qualquer nação, a Lei Orçamentária Anual (LOA) 2021 apresenta uma projeção bem restritiva. Essa estratégia se apresenta ainda mais preocupante na medida em que vai na contramão dos posicionamentos das principais economias do mundo, que desde o ano passado vêm adotando medidas expansionistas de grande vulto para minimizar os efeitos da pandemia.

No pilar capital humano & pesquisa, a LOA 2021 aprova uma dotação na função educação de menos de 14%[5] da Receita Corrente Líquida, abaixo do estabelecido no artigo 212 da Constituição Federal e, em sentido oposto à tendência de crescimento dos gastos desse setor nos países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)[6], por exemplo. O mesmo fenômeno de incremento orçamentário constante nessas nações é observado nos investimentos em ciência e tecnologia. Ao contrário, no Brasil, o setor sofre pelo quinto ano consecutivo queda real dos valores destinados à P&D. Em termos objetivos, a dotação dessa função no atual exercício financeiro representa menos de 70% do autorizado em 2016[7].

No âmbito da infraestrutura, a situação também não é animadora, sobretudo, porque no ranking do Indicador Global de Inovação o Brasil ocupa uma posição pior que no pilar anterior. No subpilar de infraestrutura geral, por exemplo, o Brasil está na posição 108, atrás de nações bem mais pobres, como Togo e Gana. Essas péssimas condições não são surpresas para nós, porém o problema se agrava haja vista que as perspectivas continuam de baixa priorização do setor. A título de demonstração, as dotações aprovadas para 2021 indicam as seguintes reduções das funções orçamentárias em relação a 2016: comunicações (-4%), transportes (-25%) e gestão ambiental (-30%).

A justificação da crise econômica, amplificada pela pandemia, não se sustenta ao compararmos também com outros países. Vale lembrar que o recém lançado Plano de infraestrutura do presidente norte-americano Joe Biden[8] promete investir cerca de 2 trilhões de dólares, em oito anos, nas áreas de transporte, energia, telecomunicações, sustentabilidade, entre outros. Este montante planejado ultrapassa o valor do PIB brasileiro e faz com que o nosso orçamento pareça trocado. Obviamente que existem enormes diferenças de capacidades fiscais entre Brasil e os Estados Unidos, mas o que nos chama a atenção são as posturas diametralmente opostas, sendo que a precariedade das condições da infraestrutura econômica reside no nosso país e não no vizinho do norte.

É importante recordar ainda que a nossa governança orçamentária é marcada pelo superdimensionamento das receitas, histórica execução abaixo da previsão inicial e percentual cada vez mais residual dos investimentos em relação aos demais grupos de despesas. Logo, não há dúvidas que o cenário atual e as projeções orçamentárias são pouco favoráveis ao fortalecimento do sistema nacional de inovação brasileiro no curto e médio prazo. Contudo, o que parece mais anacrônico é o grau de superficialidade desse debate no país, completamente à margem das práticas que vêm sendo adotadas pelas nações mais desenvolvidas do planeta. Nesse contexto, ao confiarmos estritamente no pretenso consenso de que a austeridade fiscal é o único caminho, perdemos a oportunidade de aprofundar as discussões sobre alternativas que possam equilibrar as contas públicas, sem contanto abandonarmos os investimentos nos pilares da inovação, como educação, ciência e infraestrutura. Estes são essenciais não apenas para o crescimento econômico sustentável, mas também para enfrentarmos desafios societais de grande magnitude, como atual crise do Covid-19.

[1] https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,bolsonaro-esta-sendo-aconselhado-a-viajar-para-fora-do-brasil-para-lira-sancionar-orcamento,70003678985.

[2] Kattel, R. &Mazzucato, M. (2018) ‘Mission-oriented innovation policy and dynamic capabilities in the public sector’. Industrial and Corporate Change, 27 (5), pp. 787-801.

[3] https://www.globalinnovationindex.org/gii-2020-report#.

[4] https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/desmantelando-o-estado-social-brasileiro-causas-estrategias-e-consequencias/.

[5] https://www.camara.leg.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2021/Raio_X_2_LOA-2021.pdf.

[6] https://www.oecd.org/education/education-at-a-glance/.

[7] https://www12.senado.leg.br/orcamento/sigabrasil.

[8] https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,joe-biden-anuncia-pacote-de-estimulo-de-us-1-9-trilhao,70003581816.

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