Cibele Franzese, Professora de Administração Pública da FGV EAESP.
Catarina Ianni Segatto, Professora Visitante da Universidade Federal do ABC.
Durante os últimos anos tem sido consenso na sociedade brasileira que os governos estaduais não são os protagonistas da nossa Federação. Muitos cidadãos têm dificuldade em apontar as políticas públicas sob responsabilidade dos estados, atribuindo uma importância maior ao governo federal e às prefeituras.
De fato, o governo federal assumiu um papel importante na regulamentação, aprovação de diretrizes nacionais e redistribuição de recursos em muitas políticas, principalmente, a partir da segunda metade da década de 1990. Além disso, foi responsável pela criação de políticas públicas de impacto direto na redução da pobreza com transferência de renda e acesso à moradia. De outro lado, os municípios ofertam serviços que afetam cotidianamente a vida da população, como os postos de saúde, as escolas de educação infantil e de ensino fundamental, os equipamentos de assistência social, sem falar nos serviços de coleta de lixo, manutenção das ruas e o tão relevante saneamento básico.
Mas, e os estados? Quase nunca ouvimos falar dos governos estaduais, a não ser para esclarecer casos de segurança pública cuja complexidade normalmente ganha destaque negativo na imprensa. Entretanto, desde a expansão do coronavírus no Brasil essa realidade mudou. Fazia muito tempo que não ouvíamos falar tanto em governadores. Os governadores decidiram suspender as aulas, restringir o uso do transporte público, a circulação de pessoas para entrada e saída nos estados e, ainda, foram à Câmara dos Deputados com uma pauta de reivindicações.
Será que o vírus influenciou a estrutura e as dinâmicas da Federação brasileira e o funcionamento de suas relações governamentais? Não há uma resposta única.
Poderíamos responder que não, afinal a Federação brasileira continua, grosso modo, estruturada da mesma forma prevista na Constituição Federal de 1988. Isto é, há três esferas de governo - União, estados e municípios - com uma série de competências comuns e compartilhadas, indo desde saúde, educação, assistência social, até educação para a segurança no trânsito. Ao longo das décadas de 1990 e 2000, foram sendo construídas definições mais específicas sobre quem faz o que dentro em cada política pública. Como resultado, os municípios assumiram cada vez mais um papel de provedores de serviços públicos, muitas vezes executando políticas formuladas no âmbito federal, fortalecendo uma relação direta entre União e governos locais.
Nesse sentido, a Federação brasileira, assim como outras, constitui-se como um arranjo "não-centralizado". Ou seja, é resultado de uma combinação de estruturas federativas autônomas e interdependentes entre si, capazes de permitirem, em diferentes momentos, resultados diversos das forças políticas que se mantém atuantes e em constante disputa. Por isso, o cenário do coronavírus tem feito surgir um novo tipo de coordenação federativa com maior coordenação dos governos estaduais, ancorada a partir do Sistema Único de Saúde (SUS).
O SUS é o principal exemplo de estruturação cooperativa de relações intergovernamentais no âmbito do federalismo brasileiro. O Sistema organiza a atenção de saúde gratuita à toda população brasileira de maneira hierarquizada e regionalizada, divide responsabilidades e recursos entre União, estados e municípios, incluindo transferências de recursos fundo a fundo e conselhos com representação dos diferentes níveis de governo e da sociedade civil. Esse desenho institucional foi considerado tão inovador e robusto que foi mimetizado por outras áreas de políticas públicas.
No SUS, os governos estaduais têm um importante papel coordenador das ações de saúde no seu território. Assim, exercem ativa interlocução junto aos governos federal e municipais por meio de seus Secretários de Saúde, que atuam nos diversos fóruns de negociação que integram o SUS. São também responsáveis pela oferta de serviços de média e alta complexidade, em que encontram-se os leitos hospitalares que já estão abrigando os pacientes graves internados por coronavírus.
Em outras palavras, apesar de ser um problema complexo, que gera impacto em diferentes aspectos de nossas vidas, o coronavírus é, em sua essência, um problema de saúde pública, cuja capacidade do número de leitos hospitalares é crítica neste momento. Sendo essa uma competência predominantemente estadual, não podemos estranhar que os estados passem a se preocupar seriamente com o combate ao coronavírus.
O conflito entre o governo federal e os estados ganhou destaque na mídia nas últimas semanas. O Presidente Bolsonaro tem atacado os governadores, sendo as declarações 24 e 25 de março o auge desse embate, afirmando que os estados estão sendo negligentes ao determinar o isolamento social e o fechamento de todos os estabelecimentos que não sejam essenciais, como supermercados e farmácias. Muitos governadores reagiram declarando que não mudarão as determinações feitas nas últimas semanas. Ronaldo Caiado, Governador de Goiás e aliado de Bolsonaro, afirmou que rompeu com o Presidente depois do seu pronunciamento.
Na ausência de uma diretriz nacional, os governadores tomaram medidas em seus estados, no âmbito de suas competências. O fechamento gradual das escolas estaduais em São Paulo em 16 de março foi um exemplo disso. Em seguida, vieram outras restrições, como o transporte no Rio de Janeiro, que incluiu não apenas o transporte dentro do estado, mas também o transporte interestadual, levantando uma questão complexa de competência federativa.
A dúvida chegou ao STF que, liminarmente, por meio do Ministro Marco Aurélio Mello, decidiu que os governadores podem sim decidir sobre o fechamento de transportes interestaduais nestas circunstâncias, já que se trata de uma questão não de transporte, mas de saúde pública. Isto é, as competências compartilhadas, no âmbito do SUS, permitiram aos estados assumir uma função de coordenação.
No final disso tudo, o balanço parece positivo. O desenho de competências compartilhadas que estabelece os contornos da matriz federativa brasileira dá aos estados essa possibilidade de atuação. Isso combinado à estrutura do SUS e à conjuntura atual criou um cenário favorável à essa atuação. Coube aos governadores assumir esse papel de coordenadores neste momento de crise.
