Tribunais de contas brasileiros: em busca da relevância social

Tribunais de contas brasileiros: em busca da relevância social

REDAÇÃO

16 de julho de 2020 | 14h47

Robson Zuccolotto, Pós-doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP. Professor do Programa de Pós-Graduação em Ciências Contábeis da UFES.

Marco Antonio Carvalho Teixeira, Professor do Departamento de Gestão Pública e do Programa de Pós-Graduação em Administração Pública e Governo da FGV EAESP;

Diones Gomes da Rocha, Doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP. Colabora com o Instituto de Contabilidade Pública e Democracia (ICPD).

 

Escândalos envolvendo Tribunais de Contas (TCs) têm sido recorrentes nos noticiários brasileiros. Em geral, envolvem conselheiros (no caso dos tribunais de estados e municípios) e ministros (no caso do TCU), e estão associados a suspeitas de crimes que vão da esfera administrativa à penal. Em casos extremos, como no Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, cinco dos sete conselheiros foram presos após a operação Quinto do Ouro, coordenada pelo Ministério Público Federal (MPF), que identificou um esquema de pedidos de propina por parte do presidente daquele TC. Outros casos, como a recente prisão preventiva de um conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, determinada pelo STF um dia depois do MPF denunciá-lo por tentar prejudicar o trabalho da polícia e jogar cheques em lixeira de escritório durante cumprimento de mandado de busca e apreensão, engrossam a fila de escândalos e denuncias envolvendo conselheiros. Não vamos listar aqui todos eles, mas, para se ter uma ideia, levantamento realizado em 2017 mostrou que, naquele ano, ao menos 40 conselheiros eram réus em processos judiciais, representando aproximadamente, 20% do total de conselheiros do país[i].

Entre as possíveis causas apontadas por especialistas para essa constante quantidade de escândalos estão: i) os requisitos para a escolha desses dirigentes, ministros e conselheiros; ii) a forma de nomeação dos mesmos e suas respectivas vitaliciedades; iii) a ausência de instrumentos institucionais de efetivo controle externo sobre as atividades dos TCs.

No que se refere aos requisitos, chama a atenção o fato de que idoneidade moral e reputação ilibada apareça como critérios, mas ao mesmo tempo não se esclareça o que se quer dizer com isso. O efeito da fragilidade desse requisito pode ser contatado na pesquisa divulgada pela Transparência Brasil sobre o perfil dos dirigentes dos TCs[ii]. Nela, cujo universo de respondentes foram 237 conselheiros e ministros, revelou-se que 23% “sofrem processos ou receberam punição na Justiça ou nos próprios Tribunais de Contas”. Outro requisito estranho e igualmente amplo é a exigência de notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública. Quando se mobiliza esse requisito nota-se que não e trata de formação, mas sim do exercício de qualquer atividade que possa receber tal interpretação. Não por caso, existem dirigentes em TCs que não possuem formação superior ou em áreas correlatas com contas públicas.

Em relação à forma de nomeação dos conselheiros, as vagas são preenchidas, em geral, obedecendo aos seguintes critérios: três conselheiros são de escolha do governador do estado, com a aprovação da Assembleia Legislativa, sendo dois alternadamente entre auditores e membros do Ministério Público de Contas, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento. O terceiro é de livre escolha do governador, desde que preenchidos os requisitos constitucionais para provimento do cargo. Os outros quatro são escolhidos pela Assembleia Legislativa. NO caso do TCU, como são nove ministros, seis são indicados pelo Legislativo e três pelo Executivo dos quais dois são obrigatoriamente provenientes do Ministério Público de contas e da da carreira de Auditor Substituto de Conselheiro. É comum, que em estados onde o poder executivo é demasiadamente forte, haja uma renúncia do poder legislativo em realizar a escolha, permitindo que o governador acabe indicando todos os conselheiros dos TCs. É comum, também, que a maioria dessas indicações tenham vínculos políticos, incluído os membros de carreira de auditor e do Ministério Público de Contas[iii].

Existe também a crítica relacionada a vitaliciedade no cargo, fator que pode criar relativa acomodação dos conselheiros, resultando em baixa inovação e, consequentemente, em baixo desenvolvimento institucional. Estudos apontam que os TC brasileiros estão mais propensos a adotarem práticas inovadoras quando influenciados por acordos internacionais do que por iniciativa própria[iv]. Soma-se a isso o fato de que a adoção dessas práticas tem sido, em muitos casos, formalistas, ou seja, apesar de estabelecidas em leis e acordos internacionais, há uma divergência entre o que está estabelecido e o que realmente é praticado pelos TC, talvez pela inexistência de imposição de sanção para tais infrações. É claro que há tribunais que vêm implementando inovações por iniciativa própria e, deve-se destacar que, em geral, são muito mais bem sucedidas que aquelas decorrentes de constrangimentos estabelecidos em acordos internacionais ou leis nacionais.

O que os somatórios desses problemas revelam? A necessidade de reformas nas regras que organizam o funcionamento dos Tribunais de Contas e, também, o acesso ao cargo de conselheiro ou Ministro de tais órgãos, inclusive discutindo a possibilidade de haver controle externo sobre os tribunais de contas em moldes parecidos com o que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) representa para o Judiciário. Tramita no Congresso Nacional, em condições de votação há mais de 10 anos, a PEC-28/2007. Apresentada em 2007 pelo então deputado federal do PMDB, Vital do Rêgo Filho, hoje Ministro do Tribunal de Contas de União (TCU), a Proposta de Emenda à Constituição, cria o Conselho Nacional dos Tribunais de Contas, um órgão externo de controle dos Tribunais de Contas. Tal medida pode possibilitar a responsabilização, de forma mais ágil, de dirigentes que porventura incorram em algum tipo de irregularidade no desempenho de suas atividades e também contribuir com a melhoria do desempenho das funções dos TCs. Da mesma forma que a criação do CNJ revelou mazelas existentes no Judiciário e promoveu melhoria da gestão em órgãos de Justiça, a criação de um órgão de controle externo para os tribunais de contas pode torná-los mais republicanos e mais responsivos ao interesse público. Os controladores também precisam de controle para evitar o risco de se tornarem tiranos.

Com relação a falta de mecanismos institucionais de accountability societal para efetivo controle por parte da sociedade civil organizada, pouco avanço existiu desde a criação de cada TC. Além da baixa transparência das informações dos TC, são poucas as iniciativas que conectam esses tribunais à sociedade.

Diante dos problemas apontados, não é incomum vermos uma desconfiança institucional crescente com esses órgãos, gerando críticas de diversas naturezas e até mesmo a proposta de extingui-los[v]. No entanto, devemos nos atentar que o controle é uma dimensão crucial em uma ordem democrática, e nesse sentido os TC têm um papel demasiado importante visto serem os órgãos incumbidos de fiscalizar os gestores públicos, além de apontar e punir todos aqueles que derem causa a irregularidade que resulte prejuízo ao Erário. Os custos elevados para funcionamento, a ineficiência e, até mesmo, os problemas de corrupção evidenciam problemas mais amplos em nossa estrutura institucional que não podem ser desprezados e que colocam os TC no centro do debate. Evidenciam que alguma coisa nessas instituições democráticas precisa mudar, sendo que a mera extinção dos TC não nos colocaria em uma condição melhor. Se com os TC os recursos são mal empregados, com sua extinção o que ocorreria? Certamente seria pior. Além disso, não se conhece na realidade democrática mundial, países que não possuam as chamadas Instituições Supremas de Auditoria (SAI), a exemplo do U.S Government Accountability Office (U.S G.A.O), pertencente ao mais capitalista dos países: Os Estados Unidos da América.

As SAI possuem modelos diferentes de funcionamento, que, em geral, estão associados ao modelo político-institucional dos países. Há três modelos predominantes: o modelo de Westminster, o modelo Napoleônico e o Modelo de Conselho.

O modelo Westminster ou Modelo Anglo-Saxão caracteriza-se pela ligação ao sistema parlamentar. A partir das auditorias é emitido um relatório referente a todas as contas dos departamentos governamentais e organismos públicos existentes que são submetidas a um Comitê de Contas Públicas (CCP), geralmente presidido por um membro de oposição. O CCP emite um relatório com recomendações ao Governo que obrigatoriamente as responde com ações que estão sendo tomadas referente às recomendações feitas[vi].

O órgão de auditoria possui um único chefe, o auditor geral, podendo ser um membro do parlamento, que detém todos os direitos, poderes e responsabilidades, além de fortes garantias para assegurar a sua independência. Ele nomeia seu pessoal, predominantemente das áreas de economia e finanças, os quais realizarão os trabalhos de auditoria financeira e não apenas de conformidade. Por envolver pessoal especializado em auditoria, alguns países do modelo Westminster passaram a contratar empresas privadas de auditoria[vii] cujos pareceres auxiliam o Comitê de Contas Públicas na elaboração do relatório de recomendações.

Possuir um chefe único, pode se revelar em uma fragilidade desse modelo, uma vez que haverá a concentração de poderes sobre apenas uma pessoa (o Auditor), o que pode significar a possibilidade da ocorrência de abuso de poder no desempenho de suas funções. Para mitigar tais riscos, a legislação do país deve possuir meios para remoção do Auditor que se desviar de suas funções, ainda que com aprovação do Parlamento, caso sua integridade acabe sendo um problema.

Para que o modelo Westminster de Supreme Audit Institutions funcione, é necessária a participação efetiva do Parlamento e do Comitê de Contas Públicas. Essas instituições acompanham os relatórios e pareceres emitidos pelo Auditor e cobram resposta do Governo, ocasionando impacto nas instituições controladas. Isso também pode ser obtido por meio da publicidade desses atos da SAI e do Parlamento, dificultando a ausência de resposta dos órgãos que sofrem o controle.

No modelo Judicial ou Napoleônico, a Auditoria ocorre de forma independente dos Poderes Executivo e Legislativo, podendo haver apenas uma relação limitada com o Parlamento/Legislativo. Todos os que compõem o órgão de auditoria externa, ainda que somente um deles seja o Presidente, podem aplicar sanções aos seus jurisdicionados e seus respectivos responsáveis em caso de responsabilidade por eventuais atos ilegais que venham a ocorrer, que recairão sobre o causador do dano. A fim de assegurar a independência dos auditores, estes possuem um mandato ilimitado, findando com a sua idade para aposentadoria. Os componentes dos Tribunais acabam por terem sua formação voltada para a lei, tendo em vista que o foco dos trabalhos se dá na verificação do cumprimento da legislação pelo governo, visando garantir que o dinheiro tenha sido efetivamente gasto. Com isso, devido ao seu objetivo de conformidade com a lei, acaba por não abranger questões mais amplas de gestão financeira relacionadas a economia, eficiência e eficácia das despesas, o que ocasiona na ausência da análise de como os recursos estão sendo utilizados.

A principal diferença entre o modelo de Westminster e o modelo Judicial é que este possui autoridade administrativa e legal, podendo julgar a concordância dos atos governamentais às normas legais, enquanto aquele possui competência para realizar auditorias financeiras e reportá-las ao Parlamento.

Por fim, o modelo de Conselho ou Colegial, introduzido nos anos de 1960-1970 em muitos países industrializados, vem se tornando cada vez mais popular, apresentando uma abordagem diferente, uma vez que alarga seu foco para a auditoria de desempenho. Composto por vários membros que tomam as decisões em conjunto, ainda que liderados por um presidente, emitem pareceres que são submetidos ao Parlamento que, normalmente, possui um Comitê de Contas Públicas. Nesse modelo, os Tribunais não têm funções judiciais, se assemelhando mais ao modelo Westminster, porém diferencia-se quanto à sua estrutura interna.

No modelo colegial, os mandatos são temporários, podendo esse fator se tornar uma força ou uma fraqueza. Quando curtos demais podem ocasionar instabilidade no órgão devido à alta rotatividade e à consequente não retenção de capital intelectual. Quando longos demais podem gerar a estagnação dos membros. Assim, no modelo colegial indica-se que os mandatos dos Conselheiros sejam maiores do que os mandatos dos membros do Parlamento; podendo haver recondução.

Apesar de esses modelos estarem definidos na literatura, sua realização não é efetiva na prática, dado que, em geral, as SAI acabam se apropriando de aspectos relativos aos outros modelos. Independentemente das adaptações, em todos os modelos descritos a atuação conjunta do Parlamento em busca da accountability é fundamental dessas instituições de controles democráticos [viii]. Além disso, em países federativos, essas organizações podem ganhar novas adaptações, levando a configurações ainda mais adaptadas dos três modelos.

O Brasil, por exemplo, segue o modelo de tribunal colegiado com poder quase judicial em questões administrativas[ix]. Soma-se a isso, o fato de que o caso brasileiro é de particular especificidade, tendo em vista o lento e incompleto processo de democratização do país, além de sua complexa organização federativa, com grande grau de autonomia para estados e municípios que possuem seus próprios Tribunais de Contas.

Diante da diversidade dos modelos de SAI, da importância do parlamento para a efetiva accountability governamental e do fato de que países democráticos precisam de controles institucionais efetivos durante os mandatos, parece até insano que se proponha a extinção desses organismos de controle. Há sim que se falar em reformas institucionais amplas, que envolvam desde o modelo eleitoral até a forma de governo, pois isso é central para se definir um modelo mais efetivo de controle financeiro. Em permanecendo o modelo vigente, há de se falar em ajustes do modelo atual, com a apropriação das boas experiências advindas de outros modelos.

Em primeiro lugar destacamos a necessidade de se redefinir a forma de nomeação de conselheiros, priorizando a área de formação, a multiplicidade de atores e a democratização da escolha, incluindo a sociedade civil organizada tanto para votar como para ter representantes votados. Em segundo lugar, é necessário estabelecer mandatos fixos para os membros. A possibilidade de recondução poderia ser discutida, mas acreditamos que os exemplos brasileiros que envolvem recondução não são os melhores e, nesse sentido, não deveriam ser considerados. Por fim, destacamos a necessidade de criação e/ou aperfeiçoamento dos instrumentos adequados de accountability societal para o efetivo controle e responsabilização dos conselheiros, envolvendo melhoria dos sistemas de informação, de transparência, de participação efetiva da sociedade civil em processo de planejamento e acompanhamento das auditorias. Em alguns TC brasileiros já há, inclusive, experiências deveras interessantes de coprodução do controle.

Essas não são as únicas ações possíveis, mas formam um ponto de partida, inclusive defendidas por diversos movimentos de reformas dos TCs brasileiros. A relevância social desses órgãos, historicamente insulados, só poderá ser construída com a democratização dos mesmos.

 

[i] https://www.nexojornal.com.br/academico/2017/12/28/Como-se-escolhem-conselheiros-dos-Tribunais-de-Contas-nos-estados

[ii] Ver 

[iii] Para mais informações ver Gonçalves, G. G. (2019). Flexibilizações Políticas e Rupturas do Processo democrático: uma Análise dos Pareceres do TCE-ES entre os anos de 2010 e 2017. Disponível em: http://www.cienciascontabeis.ufes.br/pt-br/pos-graduacao/PPGCC/detaabout:blanklhes-da-tese?id=13087

[iv] Rocha, D. G. DA; Zuccolotto, R.; Teixeira, M. A. C. Insulados e não democráticos: a (im)possibilidade do exercício da social accountability nos Tribunais de Contas brasileiros. Revista de Administração Pública, v. 54, n. 2, p. 201–219, 2020.

[v] https://vejasp.abril.com.br/cidades/artigo-tcm-marcos-lisboa/

[vi] DFID – Department for International Development. Characteristics of different external audit systems. Policy Division Info series, PD Info 021, Briefing, 2004.

[vii] Lino, André Feliciano, & Aquino, André Carlos Busanelli de. (2018). A diversidade dos Tribunais de Contas regionais na auditoria de governos. Revista Contabilidade & Finanças29(76), 26-40.

[viii] Para mais informações ver MARION, J. L. (2019). Arranjos Institucionais das Supreme Audit Institutions e sua relação com a consolidação da democracia. Disponível em: http://www.cienciascontabeis.ufes.br/pt-br/pos-graduacao/PPGCC/detalhes-da-tese?id=13086

[ix] Santiso, C. (2009). The political economy of government auditing: financial governance and the rule of law in Latin America and beyond. Routledge.

Comentários

Os comentários são exclusivos para assinantes do Estadão.