Fernando Freitas, doutorando em Economia na UFF, Pesquisador do CEDE/UFF (Twitter: @fernando_jgf)
Há programas de transferência de renda pagos com moeda social ocorrendo no Estado do Rio de Janeiro, nas cidades de Cabo Frio, Itaboraí, Niterói e Maricá. Embora as políticas compartilhem características, proponho compreendê-las em duas modalidades distintas: alívio da pobreza e renda básica. O primeiro, presente em Cabo Frio e Itaboraí, é focado primordialmente em combater a pobreza dos mais vulneráveis. O segundo, presente em Niterói e Maricá, adicionalmente possui uma estratégia maior de desenvolvimento local, com transferência de renda a público-alvo mais abrangente. A inovação em cada uma das modalidades tem seus méritos e desafios detalhados ao longo do texto, sendo sintetizadas na seção final.
O Brasil tem larga tradição com os programas de transferência de renda, sendo referência mundial com o Programa Bolsa Família (PBF) na redução da pobreza e resultados positivos na saúde, educação e outras áreas. Atualmente denominado Auxílio Brasil, o programa possui participação municipal e federal. Os primeiros são responsáveis pela seleção de beneficiários, enquanto o outro é responsável pelo pagamento dos benefícios.
Ao longo do período de vigência do PBF houve iniciativas de Estados e municípios com programas de renda complementares, frequentemente aproveitando a estrutura institucional de pagamentos e adicionando um valor extra aos beneficiários já elegíveis. A inovadora modalidade de programa de transferência de renda de municípios fluminenses, iniciada em Maricá (RJ) em 2013, garante o pagamento de uma renda em uma moeda social a beneficiários selecionados por critérios próprios (explicados abaixo), com a intermediação de um banco comunitário. O exemplo de Maricá foi disseminado para ao menos 3 cidades fluminenses em 2021 e ao menos outras 4 estão em fase de implementação em abril de 2022.
Moeda social e transferência de renda: o pioneirismo de Maricá
Antes de Maricá já houve experiências prévias com a moeda social. O modelo tem origem de uma operação comunitária em Fortaleza (CE) em 1998 com a moeda Palmas. A cidade de Silva Jardim (RJ) também criou a moeda Capivari, operando entre 2010 a 2012. A conceito de moeda social tem 6 características intrínsecas:
"1- É lastreada em reais. Para cada moeda social emitida há correspondente em reais guardado em banco comercial do país.
2- É paritária a moeda nacional: 1 moeda social corresponde a 1 real (R$).
3- Permite o câmbio. O portador de Moeda Social pode trocá-la por reais, quando desejar.
4- Tem circulação restrita a um determinado território: distrito, bairro ou município.
5- É de livre movimentação no território. Circula de mão-em-mão, permitindo que um comerciante compre do outro.
6- A riqueza gerada por sua circulação é reinvestida no território sem acumulação privada (Adaptado de E-dinheiro, 2022)."
Maricá criou sua moeda Mumbuca em 2013 inspirada nas duas experiências anteriores. Porém, adicionou uma série de inovações:
(i) iniciou pagamento de programas de renda mínima na moeda local;
(ii) a renda recebida por benefícios sociais não poderia ser convertida para reais;
(iii) criou um amplo programa de economia solidária, tendo um marco na criação do Banco Comunitário Mumbuca, responsável por gerir a Mumbuca, além da definição de critérios de análise e concessão de microcrédito;
(iv) a moeda foi criada no formato digital, para maior facilidade operacional e maior segurança, podendo ser usada em cartão de débito e posteriormente em aplicativos também.
Essas características distintas foram pensadas para a moeda social ser uma estratégia de desenvolvimento local. Maricá se situa na região metropolitana do Rio de Janeiro, e parte significativa de sua população trabalha em cidades vizinhas, como Niterói ou na capital. Pagar os programas de renda mínima em mumbucas combatia a pobreza e provia renda para ser gasta no comércio local, mantendo os recursos na cidade. Embora os comerciantes possam converter para reais, cerca de 67% fazem pelo menos uma compra com as mumbucas, e 26% compram seus insumos exclusivamente na moeda local (Gama e Costa, 2021). Em cada venda em mumbuca incide uma taxa de 2%, inferior à de cartões de crédito tradicionais, a receita é utilizada para financiar atividades do banco comunitário e os programas de microcrédito.
O programa de renda mínima em Maricá, criado em 2013, concedia 70 mumbucas por família com renda de até 1 salário mínimo, sujeita a certas condicionalidades e condições de elegibilidade. Em 2015, o programa foi aumentado para três programas de renda mínima mais abrangentes dedicados a públicos específicos (gestantes, jovens carentes, indivíduos em situação de pobreza), adicionalmente foi criada a então chamada "renda básica", adicionando 10 mumbucas adicionais para todos os públicos. Entre 2013 a 2017 ocorreram sucessivos reajustes nos valores pagos nos programas de renda mínima (chegando a 110 reais) e na renda básica suplementar (20 mumbucas), totalizando 130 mumbucas por família. Nesse momento beneficiando aproximadamente 20.000 indivíduos, de uma população total de 165.000.
Em 2019 todos os programas de renda mínima foram unificados na Renda Básica de Cidadania no formato atual. O valor passou a ser de 130 mumbucas por pessoa e houve expansão da cobertura para cerca de 42.500 indivíduos. A condição de elegibilidade passou a ser apenas o cadastro no Cadastro Único e morar em Maricá há pelo menos três anos, não há nenhuma condicionalidade comportamental ou contrapartida exigida do beneficiário.
Entre março de 2020 até dezembro de 2021, durante o período mais agudo da pandemia, os beneficiários receberam 300 mumbucas mensais por pessoa. A partir de 2022, o valor da Renda Básica foi reajustado para 170 mumbucas entre janeiro e abril, aumentando para 200 a partir de maio. Adicionalmente, outra política social, o Programa de Amparo ao Trabalhador, passou a ser paga em mumbucas, até dezembro de 2022. Funcionários da prefeitura também passaram a receber vale-refeição na moeda local. Em abril de 2022 há aproximadamente 70.000 pessoas recebendo rendimentos em mumbucas (42,4% da população).
A mumbuca está bastante disseminada, sendo atualmente aceita em 12.608 comércios em Maricá, dentre formais e informais. Waltenberg et al (2021) aponta resultados positivos na criação de emprego formal desde 2019, ao menos no curto prazo. Considerando os potenciais impactos positivos do programa no emprego, a força regional do Partido dos Trabalhadores, responsável pela política em Maricá, além da situação de crise econômica pela pandemia, fizeram com que a transferência de renda com moeda social fosse parte das campanhas para eleição municipal de 2020, tal como Itaboraí, Niterói, São Gonçalo e Saquarema.
Disseminação da moeda social com programa de transferência de renda: Niterói, Itaboraí e Cabo Frio
Niterói criou a Moeda Social Arariboia para pagamento de programa de transferência de renda para 31 mil famílias (aproximadamente 72 mil pessoas). O critério de elegibilidade adotado foi estar inscrito no Cadastro Único, além de estar em situação de extrema pobreza (até R$ 105 per capita) ou pobreza (até R$ 210 per capita). O programa paga no mínimo 250 arariboias (equivalente a 250 reais), com adicional de 90 por indivíduo, com o máximo de 6 benefícios por família, não é exigida qualquer contrapartida. Uma importante inovação em relação a todos os outros programas de transferência de renda brasileiros é o reajuste anual do valor pela inflação, com base no IPCA.
O pagamento dos beneficiários é feito com intermediação do Banco Arariboia. Os beneficiários não podem converter para reais, devendo consumir nos comércios locais formais ou informais. A operação de compra tem taxa de 2%, cobrada do comerciante, além de 1% na conversão para reais. Essas taxas são encaminhadas ao Fundo Banco Comunitário de Niterói, gerido pela Secretaria Municipal de Assistência Social e Economia Solidária (SMASES).
Há uma importante diferença no funcionamento do microcrédito entre o modelo de Maricá e Niterói. Na primeira, a Prefeitura coordena apenas o programa de transferência de renda, deixando o Banco Mumbuca gerir o microcrédito. Enquanto Niterói coordena também os critérios de concessão e objetivos do microcrédito por lei.
O município de Itaboraí criou a Moeda Social Pedra Bonita e a Renda Básica da Cidadania Familiar (RBCF) em 2021. O programa RBCF paga 150 pedras bonitas por família (equivalente a 150 reais), considerando as seguintes condições de elegibilidades: (i) inscrição no Cadastro Único; (ii) não possuir renda familiar; (iii) itaboraienses precisam morar há 2 anos no município, brasileiros não-itaboraienses morar há 3 anos, estrangeiros há pelo menos 5 anos; (iv) fiscalização de elegibilidade nos critérios 1 e 2 anualmente realizada no mês de aniversário do beneficiário. Em abril de 2022 há 4045 beneficiários elegíveis.
Em Maricá e Niterói os bancos comunitários cuidam dos relacionamentos com os comerciantes, entretanto Itaboraí optou por deter a responsabilidade de gerir a rede credenciada de comerciantes, dos usos e taxas da moeda. O programa prioriza microempreendedores e pequenos comércios locais, desde que constituam comércios alimentícios, farmácias ou estabelecimentos para compra de gás. A taxa de 2% se aplica apenas ao comerciante na conversão dos recursos para reais. Esses recursos vão para o Fundo Banco Comunitário Popular de Itaboraí, e são repassados para o Banco Comunitário conveniado para a operação da moeda, responsável apenas pelo pagamento dos benefícios. Não há microcrédito implantado até o momento.
A Moeda Social Itajuru, de Cabo Frio, é um programa de transferência de renda focalizado nos mais vulneráveis. As 1000 famílias beneficiárias recebem 200 itajurus mensalmente (equivalente a 200 reais), desde que: (i) estejam inscritas no Cadastro Único; (ii) possuam renda per capita mensal de até um salário mínimo; (iii) morem na cidade há pelo menos três anos; (iv) residam nos 5 bairros da cidade escolhidos para o início do programa.
Assim como em Itaboraí, a gestão da moeda, dos beneficiários e dos comércios da rede credenciada fica nas mãos da prefeitura de Cabo Frio. Os beneficiários podem gastar seus itajurus em comércios formais do ramo alimentício, farmacêutico e com produtos de higiene. Há restrições explícitas em lei quanto ao gasto com bebidas alcoólicas, tabaco e cigarros. O Banco Comunitário tem papel restrito no repasse de pagamentos aos beneficiários.
O arranjo entre transferência de renda, banco comunitário e moeda social também foi anunciado em outros quatro municípios fluminenses: Iguaba Grande, Petrópolis, Porciúncula e Saquarema. As iniciativas ocorreram ao final de 2021 ou no primeiro trimestre de 2022, e estão em fase inicial de implementação. Até o momento há escassez de informações sobre abrangência desses programas e valores, assim vale reconhecer a existência delas, mas não serão incluídas na análise comparativa.
Moeda social e transferência de renda: alívio da pobreza ou renda básica?
A análise do desenho da moeda social com transferência de renda implementada nos 4 municípios fluminenses revela convergências. O arranjo entre moeda, transferência de renda e existência de banco comunitário para intermediação é comum entre todas as cidades. Outros aspectos importantes são a utilização do Cadastro Único como critério de elegibilidade, além da ausência de condicionalidades para o recebimento da renda.
A tabela abaixo apresenta um resumo das características comuns e permite observar também as principais diferenças: público-alvo, valor, a liberdade no uso dos recursos e o papel do banco comunitário. Esses quatro aspectos dos programas permitem identificar dois tipos de programas diferentes dentro do mesmo arranjo: alívio da pobreza e renda básica. O primeiro grupo tem critérios bastante estritos, dedicando recursos apenas aos extremamente pobres, enquanto o segundo conta com maior abrangência e uma perspectiva de desenvolvimento municipal pelo programa.
Cabo Frio e Itaboraí desenvolveram programas de alívio da pobreza. Os critérios de elegibilidade são bastante rígidos para beneficiar apenas famílias extremamente pobres, com um benefício familiar. O cadastro de comércios na rede credenciada é controlado pelos municípios e fica restrito a alimentos, farmácia e compra de gás. Neste arranjo, o Banco Comunitário é responsável unicamente pelo pagamento do benefício, não há concessão de microcrédito.
Niterói e Maricá têm a moeda social como ente central de uma estratégia de desenvolvimento municipal. A moeda é utilizada para pagamento de um público-alvo mais abrangente com valor maior pago por pessoa. Esses indivíduos podem gastar a renda em qualquer comércio, e essa circulação da moeda provê recursos para o banco comunitário oferecer microcrédito. Além dos aspectos comuns, cabe destacar duas diferenças: o público-alvo da Renda Básica de Maricá é proporcionalmente mais abrangente em relação à Niterói, além do Banco Mumbuca possuir maior protagonismo na análise e concessão de crédito em comparação com o banco niteroiense, que apenas aplica as diretrizes previstas pela lei.
Resumo das características das moedas sociais com transferência de renda em Cabo Frio, Itaboraí, Niterói e Maricá.
Elaboração própria com dados compilados de E-dinheiro (2022), legislações municipais e notícias nos portais das prefeituras.
Desafios para consolidação dos programas de alívio da pobreza e renda básica
Programas de transferência de renda são comprovadamente eficientes, com resultados positivos na educação, saúde dos beneficiários, além da redução na pobreza. Os programas municipais com moeda social buscam ainda intensificar o fomento da atividade econômica e a promoção do emprego dentre das fronteiras dos municípios, resultado já alcançado ao menos no curto prazo em Maricá. Para alcançar melhores resultados é necessário superar desafios e consolidar as transferências com moeda social nas cidades.
Os municípios de Cabo Frio e Itaboraí possuem comparativamente menor produto interno bruto per capita e orçamento. Parte de suas escolhas restritivas no desenho dos programas podem ser devido à restrição orçamentária. Entretanto, o modelo de alívio da pobreza adotado possui custo de gestão e monitoramento, além de possível desafio com a capilaridade na adoção das moedas.
Os custos podem ser observados no processo de gestão da base cadastrada de comerciantes. Esse desafio fará com que sejam dedicadas várias horas de trabalho de servidores na análise de quais comércios poderiam ser elegíveis, decisão sujeita a dilemas e discricionariedade. Um exemplo dos possíveis dilemas enfrentados: um mercado deseja fazer parte da rede credenciada, ele deve ser aceito por vender alimentos e bens essenciais ou vedado por permitir a venda de bebidas alcoólicas?
A fiscalização anual dos beneficiários em Itaboraí no mês de aniversário também é um custo a ser considerado. Isso levará um contingente elevado de indivíduos todos os meses para as secretarias do município, exigindo contingente da prefeitura para lidar com elas e para conferir as condições de elegibilidade, dentre elas: não possuir renda e ser inscrita no Cadastro Único. Indivíduos próximos da linha de pobreza têm rendimentos oscilantes mês a mês devido às condições instáveis do mercado de trabalho, portanto, essa fiscalização pode levar a exclusões indevidas do programa. Cabo Frio e Itaboraí poderiam economizar custos de gestão ao não exigir fiscalização de renda e comportamento dos indivíduos.
Em abril de 2022, os programas de Cabo Frio contam com 1000 famílias e Itaboraí com 4045 pessoas. Esse pequeno contingente de beneficiários e a dificuldade burocrática na gestão da rede credenciada podem resultar em baixa adesão inicial das moedas nos respectivos territórios. O pequeno número de beneficiários significa que não há tanta renda circulando, tornando difícil convencer os comerciantes a passar pelo processo de aceitação da moeda. Além disso, as empresas podem ter dificuldade em conseguir sua elegibilidade, dado o processo de análise na cidade. O maior risco é a moeda ser aceita apenas em poucos comércios, que podem se tornar monopolistas na moeda local, restringindo a liberdade de escolha dos beneficiários.
O artigo de Gama e Costa (2021) reforça o receio da baixa capilaridade da moeda local. As autoras analisam o caso da Mumbuca em Maricá, onde o número de comerciantes adotando a moeda cresceu gradualmente ao longo do tempo. Um número elevado de beneficiários com renda na moeda local foi fator decisivo para os comerciantes optarem por fazer parte da rede credenciada. Em abril de 2022, de acordo com E-dinheiro (2022), apenas 65 comerciantes estavam elegíveis em Cabo Frio e não há informação disponível sobre o número em Itaboraí. Uma expansão no número de beneficiários poderia ter efeito positivo na adesão de comerciantes, levando a consolidação das moedas em ambos os municípios, fortalecendo a economia local.
Niterói e Maricá superaram as dificuldades da capilaridade inicial. O desafio encarado por esses municípios é a gestão do microcrédito e o impacto na atividade econômica, estudo de Gama, Maldonado e Freitas (2021) analisam o caso maricaense e encontram que os fundos disponíveis para o microcrédito crescem junto com a adoção da moeda. Entretanto, em 2021, parte do crédito disponível não foi concedido, isso pode ter ocorrido por baixa demanda por parte da população ou por escolha própria do banco. Caso o crédito tenha melhor divulgação, além de linhas de crédito adaptadas às necessidades do público-alvo, então a política poderia ter maior impacto no desenvolvimento socioeconômico dos territórios.
Referências
E-dinheiro - Rede de Bancos Digitais Solidários. Moeda Social - Cada município pode ter a sua. Documento digital, 2022.
Gama, A.; Costa, R. Uma análise da intensificação da circulação da moeda social mumbuca de Maricá entre 2018 e 2020. Niterói: Finde, 2021.
Gama, A.; Maldonado, J.; Freitas, F. A velocidade de circulação da moeda mumbuca e a concessão de microcrédito pelo Banco Mumbuca em Maricá de 2018 a 2021. Niterói: Finde, 2021.
Gama, A.; Maldonado, J.; Freitas, F. A velocidade de circulação da moeda mumbuca e a concessão de microcrédito pelo Banco Mumbuca em Maricá de 2018 a 2021. Niterói: Finde, 2021.
Silva, J. L. et al. Políticas socioeconômicas de reação à crise da covid-19 no município de Maricá, Rio de Janeiro. Mercado de Trabalho: conjuntura e análise, Brasília, n. 69, 2020.
Waltenberg, F. et al. Monnaie sociale, revenu de base renforcé et prestations d'urgence aux travailleurs: Analyse préliminaire des politiques innovatrices mises en place à Maricá au Brésil pendant la crise de la COVID-19. In: Brahim Boudarbat; Houda Hakim Guermazi; Mohamed Ben Omar Ndiaye. (Org.). Les pays francophones face à la COVID-19: Impacts socioéconomiques, politiques de riposte et stratégies de sortie de crise et de résilience économique. 1ed. Montreal, Canadá: Observatoire de la Francophonie Economique - Université de Montréal, 2021, v. 1, p. 136-154.
