Trajetórias e perspectivas sobre a estabilidade do servidor público: contribuições para a Reforma Administrativa

Trajetórias e perspectivas sobre a estabilidade do servidor público: contribuições para a Reforma Administrativa

REDAÇÃO

14 de julho de 2021 | 12h05

Leonardo Secchi, Professor de Administração Pública da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) e Presidente da Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP)

Marco Antonio C. Teixeira, Professor do Departamento de Gestão Pública da FGV – EAESP e Presidente do Conselho Consultivo da Sociedade Brasileira de Administração Pública (SBAP)

O debate da estabilidade funcional do servidor público voltou à agenda política a partir do encaminhamento do governo federal ao Congresso da Proposta de Emenda à Constituição (PEC 32/2020), conhecida como a PEC da Reforma Administrativa, que propõe mudanças na organização administrativa e nos vínculos entre Administração Pública e servidores. A PEC encontra-se em análise, nesse momento, na Comissão Especial da Reforma Administrativa da Câmara dos Deputados.

No texto da PEC 32/2020 são propostos novos tipos de vínculos do servidor público que restringem a estabilidade para os futuros servidores, excetuando-se aqueles que ingressarem em carreiras “típicas de Estado”, a serem definidas em legislação complementar. As justificativas apresentadas pelo governo para embasamento da proposta são o ajuste nas contas públicas, a igualdade de tratamento entre trabalhadores das empresas privadas com os das públicas e a superação dos desafios estruturais das finanças públicas[i].

As narrativas em contraposição sobre a estabilidade são duas. A favor da estabilidade, com argumentos que ela garante proteção aos servidores públicos contra perseguições políticas; que é importante para a continuidade administrativa e da implementação das políticas públicas; atração de profissionais talentosos e qualificados, a manutenção da memória organizacional, técnica e cultural; e evitar a desigualdade de tratamento entre servidores públicos. E contra a estabilidade, com argumentos que a estabilidade leva à perda gradativa da motivação dos servidores e, por consequência, a queda na qualidade do serviço público; criação de uma sensação de impunidade com relação aos servidores com baixo desempenho que se tornam praticamente indemissíveis; tendência autorreferencial e poder burocrático desproporcional; a estabilidade como uma das forças motoras do incremento crescente do gasto público com folha de pagamentos, gerando déficit público; e argumentos que a estabilidade gera desigualdade de tratamento e condições de trabalho quando comparados com os trabalhadores da iniciativa privada. Como todas as narrativas, estas visões sobre o tema são parciais e geram uma torcida de tipo “Fla-Flu” entre os detratores e os defensores da estabilidade no serviço público.

Para análise da extinção parcial desta política pública é preciso partir de alguns diagnósticos. Qual o problema público que a estabilidade tenta combater? Este problema público ainda necessita remediação atualmente? Em qual dosagem? Que alternativas estão disponíveis para a melhoria da eficiência, eficácia e efetividade da Administração Pública brasileira?

Faz pouco mais de 100 anos que a estabilidade funcional dos servidores tornou-se uma política de gestão pública no Brasil. A primeira menção à estabilidade está na Lei 2.924 de 1915, que estabelecia que funcionários públicos com mais de 10 anos de exercício da função poderiam ser demitidos apenas mediante processo administrativo[ii]. O problema diagnosticado era o arbítrio, a pressão e a perseguição de uma classe política ainda aculturada em um Estado patrimonialista herdado da monarquia. Políticos viam os cargos públicos como instrumento de acomodação dos seus apaniguados. Era mister, portanto, criar uma classe burocrática estável, que pudesse se proteger de abusos políticos e dar continuidade às políticas públicas em implementação, independente do governante e do partido de plantão.

Passado um tempo, a classe política conseguiu reverter essa regra a seu favor. Na Constituição de 1934, houve ampliação do conceito da estabilidade, passando a permitir que pessoas ingressadas na Administração Pública, mesmo sem concursos (ex. indicações políticas, contratos temporários), também poderiam se tornar estáveis após 10 anos de contínuo exercício da função pública[iii]. Ou seja, a estabilidade, que inicialmente foi estabelecida para gerar um insulamento burocrático face aos abusos de governantes do turno, passou a ser utilizada pelos agentes políticos como mecanismos de fixação de pessoas de suas confianças.

Até o final do século XX, a história dos modelos de gestão pública brasileiros tem como fio condutor a disputa entre racionalidade burocrática, de um lado, defensora do estabelecimento de um corpo estável de servidores ingressantes por concurso público, por critérios de mérito e impessoalidade, e de outro, a racionalidade política, que passou a usar a estabilidade como subterfúgio para alocação permanente de designados de confiança e servidores temporários. Alguns momentos desta trajetória foram: a Constituição de 1946 (pró racionalidade política), a Constituição de 1967 (pró racionalidade burocrática), e o Decreto Lei 200/1967, que flexibilizou o vínculo celetista para servidores da administração indireta, sem estabilidade.

A racionalidade burocrática teve sua grande afirmação com a Constituição de 1988 e com a Lei do Regime Jurídico Único (8.112/90), que voltaram a garantir a estabilidade a todos que superassem estágio probatório de dois anos de exercício efetivo de cargo público na Administração Pública direta e indireta, com “assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade”[iv]. Outra grande vitória desta racionalidade foi a impossibilidade de servidores temporários (ingressantes por processo seletivo) se tornarem efetivos (e estáveis).

Com a reforma gerencial proposta e parcialmente implementada a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) e a Emenda Constitucional 19/1998, o estatuto da estabilidade novamente sofreu revés pela ampliação do estágio probatório (de dois para três anos), pela previsão de lei complementar (ainda hoje não aprovada) que estabelecesse procedimento de avaliação periódica de desempenho como requisito e, principalmente, pela reintrodução de regime celetista como modalidade vinculativa ao empregado público, em alternativa ao regime estatutário[v][vi].

Passados mais de 20 anos desde a última Reforma Administrativa, é nesse contexto foi elaborada a PEC 32/2020, com viés explícito de flexibilização da estabilidade. A pergunta que segue é: está a Administração Pública brasileira madura o suficiente para superar o instituto da estabilidade, ou seja, já nos livramos da arbitrariedade política? Para responder a essa pergunta é preciso entender que a Administração Pública brasileira é um mosaico, com diferenças significativas nos níveis de maturidade, tecnificação, qualidade de serviço prestado e interferência política.

Dados do Atlas do Estado brasileiro de 2019 mostram, por exemplo, o percentual de servidores com nível superior e pós-graduação no nível federal em 67,3%, no nível estadual em 63,17%, e no nível municipal para apenas 43,6%[vii]. Ainda no critério escolaridade, essa mesma diferença também é notável entre os Poderes: no Executivo, 46%; no Legislativo, 36%; e no Judiciário, 79% dos servidores possuem escolaridade de nível superior[viii]. Estas são evidências daquilo que anedoticamente todos sabemos: é muito diferente a Administração Pública existente em “ilhas de excelência” como a Controladoria Geral da União, o Tribunal de Contas da União e o IPEA, da realpolitik na gestão escolar ou na assistência social em pequenos municípios do interior do país. A resposta para a pergunta sobre a superação do patrimonialismo no Brasil é, objetivamente, não.

E a dosagem do remédio “estabilidade” deveria ser igual em toda a Administração Pública brasileira? A resposta também é não. Se tivéssemos uma escala de maturidade organizacional, burocrática, institucionalizada em corpos burocráticos autoimunes à interferência indevida de alguns agentes políticos, poderíamos apontar em quais organizações públicas poderiam ser relaxadas contingencialmente “as doses” de estabilidade. Como ainda não temos tal escala, restou ao elaborador de política pública (Ministério da Economia) e aos legisladores (Congresso Nacional) a difícil tarefa de criar uma linha de corte, para quem permanece com regime estatutário com direito à estabilidade, e quem, no futuro, passará a ocupar cargos na Administração Pública de característica mais precária.

A linha de corte, como visto, foi a previsão de cargos típicos de Estado, a serem definidos em legislação complementar. A opção do governo em não definir, no texto da PEC, quais carreiras são típicas de Estado, criou um constrangimento para o Poder Legislativo em aprovar matéria que, eventualmente, possa virar legislação-bomba no futuro, somada à resistência antecipada das corporações burocráticas, cada qual brigando para também ser categorizada como típica de Estado. Se for tomado como critério o proposto por Antônio Kandir[ix], seria mantida a estabilidade apenas para as Forças Armadas, a carreira diplomática, a Polícia Federal e a Receita Federal. Mas, como em toda política regulatória, a essência do conflito está exatamente na definição da fronteira de “quem fica dentro” e “quem fica fora” da regulação. Certamente, do jeito que está colocada a discursividade na PEC, parece improvável que estarão protegidos.  Caso aprovada a PEC, serão afetados aqueles futuros servidores que mais precisarão da estabilidade para fazer frente a seus difíceis contextos político-culturais. No Atlas do IPEA, estes servidores de áreas sociais respondem por 46,9% do total de servidores do Brasil[x] e são representados pelos professores, agentes de saúde, assistentes sociais, entre outros das redes municipais e estaduais.

Se, mesmo assim, o Poder Legislativo brasileiro estiver convencido que restringir a estabilidade do servidor público seja a solução para a melhoria da eficiência, eficácia e efetividade da Administração Pública brasileira, quais seriam os eventuais condicionantes para aquisição da estabilidade? Apresentamos algumas dimensões e critérios para calibrar a dose:

  1. Por tempo de serviço. Ampliar ou diminuir o tempo necessário para que um servidor possa alcançar a estabilidade funcional.
  2. Por avaliação de desempenho. Apertar ou afrouxar algum mecanismo de avaliação de desempenho, para que os servidores com mau desempenham possam ser exonerados. Neste tocante, cabem as seguintes configurações:
  • O que é avaliado? Que tipos de critérios de avaliação, tendo como opções a eficiência administrativa, eficácia, assiduidade, pontualidade, disciplina, iniciativa, produtividade, responsabilidade, dentre outras.
  • Quem avalia? A responsabilidade pela avaliação pode recair sobre o chefe imediato, ou sobre comissão própria formada para este fim no órgão, ou avaliação 360º (chefes, colegas, subordinados, usuários do serviço), ou por meio de ente externo especializado.
  • Como avalia? As metodologias de avaliação na área de Administração Pública são múltiplas, desde qualitativas, quantitativas, por survey, por entrevista, grupo focal etc.
  • Quando avalia? A estabilidade poderia ser alcançada definitivamente (por superação em uma avaliação de desempenho, ex. estágio probatório) ou ser alcançada provisoriamente (avaliação periódica de desempenho, conforme EC 19/1998).
  1. Por tipo de atividade. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade de acordo com categorias como atividade fim, atividade meio, atividades de apoio ou assessórias.
  2. Por nível hierárquico na organização. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade de analistas, técnicos, assistentes, chefes, diretores, superintendentes etc.
  3. Por âmbito da administração. Pode-se adjudicar para poucas ou muitas categorias da Administração Direta, Administração Indireta, Poder Legislativo, Poder Judiciário, Ministério Público.
  4. Por carreira no serviço público. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade para carreiras típicas de Estado ou demais carreiras.
  5. Por nível federativo. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade de acordo a vinculação federativa do servidor, podendo ser federal, estadual, municipal.
  6. Por regime jurídico. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade de acordo par servidores estatutários ou para servidores com vínculo celetista.
  7. Por período de ingresso. Pode-se restringir ou ampliar a estabilidade com efeitos ex nunc (garantindo estabilidade aos servidores que já ingressaram), com efeitos ex tunc (a todos servidores, independente de quando ingressaram) ou com efeitos graduais ex post (extinção da estabilidade com datas marcadas no futuro para diferentes categorias).

A PEC 32/2020, do jeito que está formatada, tem o foco em restringir a estabilidade de acordo com tempo de serviço (após dois anos com vínculo de experiência + um ano de efetivo exercício em cargos típicos de Estado), por âmbito da Administração Pública (ressalvado o atual regime para membros de poder Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Forças Armadas), por regime jurídico (ressalvados os estatutários) e por período de ingresso (ressalvados os atuais servidores). A combinação destas dimensões e critérios na PEC é alheia aqueles diagnóstico da justificativa de manutenção de garantias de estabilidade, podendo ser prejudicial para a Administração Pública e para a sociedade por fragilizar ainda mais categorias de prestação de serviço que estão na linha de frente na implementação continuada, especialmente estadual e municipal, das políticas públicas de saúde, educação, segurança, assistência social, entre outras.

Para uma atualização do estatuto da estabilidade, uma linha promissora na combinação das dimensões e critérios é aquela que envolve a segunda dimensão apresentada, a avaliação de desempenho. Em outras palavras, a estabilidade deixar de ser um critério identitário (ex. tipos de carreiras, pertencimento a órgão), para passar a ser um critério condicionado a prestações individuais ex post.

Neste tocante, a Administração Pública brasileira já possui, desde 1998, previsão Constitucional em seu art. 41, § 1º, III para que seja elaborada legislação complementar que defina os procedimentos de avaliação periódica de desempenho. Em tramitação no Senado, o PL 116/2017 de autoria da Senadora Maria do Carmo Alves trata exatamente desta matéria[xi].

É fundamental desenhar um sistema de avaliação de desempenhos, e mais do que isso, um sistema de gestão de desempenho na Administração Pública brasileira, que encontre respaldo legal e aplicação customizada no “mosaico” administrativo brasileiro. Para tal tarefa, diversos subsídios para formulação de política pública estão disponíveis em espaços de produção e debate especializados como o Movimento Pessoas à Frente[xii], uma iniciativa da sociedade civil que congrega parlamentares, acadêmicos, dirigentes e servidores públicos e especialistas em gestão pública com atuação nas esferas pública, privada e do terceiro setor.

Todos queremos uma Administração Pública e um serviço público eficiente, eficaz, efetivo, sustentável, justo, transparente e de qualidade. Para que avance o debate em torno da PEC 32/2020 em geral, e da estabilidade, em específico, é necessário superarmos o “Fla-Flu” das narrativas corporativistas ou condenatórias do servidor público e, então, fomentar políticas de gestão pública que possibilitem um ambiente organizacional com os incentivos justos para que a Administração Pública cumpra sua missão de servir a sociedade.

Notas:

[i] Brasil (2020), disponível em https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2262083

[ii] Souza (2002), disponível em  https://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/3759/000324042.pdf

[iii] Brasil (1934) Art. 169, Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm

[iv] Brasil (1990), disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm

[v] Brasil (1998), disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc19.htm

[vi] Braunert, Bernardo e Bridi (2021), disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/cgpc/article/view/83056

[vii] IPEA (2021), disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasestado/

[viii] Lopez e Guedes (2020), disponível em

[ix] Machado e Umbelino (2001), disponível em

[x] IPEA (2021), disponível em: https://www.ipea.gov.br/atlasestado/consulta/137

[xi] Brasil (2021), disponível em: https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=5237921&ts=1624914097473&disposition=inline

[xii] Movimento Pessoas à Frente (2021), disponível em: https://movimentopessoasafrente.org.br/materiais/

 

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