Felipe Calabrez, Doutor em Administração Pública e Governo (FGV - EAESP) e Mestre em Ciência Política (UFPR). Professor de Ciência Política e Economia
No conturbado ano de 2016, em meio à alta temperatura política decorrente da queda de um governo e a uma brusca recomposição das forças políticas que governam o país, aprovou-se, às pressas, a Emenda Constitucional nº 95 (EC-95/2016). Apresentada como salvação nacional por um governo que enfrentava baixos índices de popularidade e evidentes problemas de legitimidade, a proposta inseriu na Constituição uma regra que limita as despesas primárias da União ao valor das despesas realizadas no ano anterior corrigidas pelo IPCA. Instituiu-se o tão falado "teto de gastos".
A regra, prevista para vigorar por vinte anos, limita todos os gastos do Estado brasileiro, exceto as despesas financeiras decorrentes dos juros que incidem sobre o estoque da dívida pública. Assim, despesas de custeio, orçamento de programas sociais e investimentos públicos estão basicamente congelados, independente de variações no PIB e nas receitas. Em verdade eles podem ser ampliados desde que não produzam alterações nas despesas globais, isto é, a ampliação em alguma área implicaria em redução de outra. E, aqui, o poder de pressão de determinados grupos vai determinar ganhadores e perdedores das fatias do orçamento, como temos visto com a política de ajustes seletivos de categorias do serviço público promovidas pelo atual governo.
Por trás do desenho da proposta está o diagnóstico de que o Estado brasileiro passava por um processo de descontrole fiscal que afetava a sustentabilidade da dívida pública, o que, por sua vez, produzia desconfiança nos agentes econômicos, retraindo investimentos. Diante disso seria urgente uma âncora fiscal para estancar o suposto descontrole.
Ao contrário do que os comentaristas de telejornal fazem parecer, a ausência dessa regra não deixaria o país sem algum balizador fiscal. A EC-95 atualmente coexiste com pelos menos outras duas regras fiscais. A chamada Regra de Ouro, estabelecida pela Constituição em seu artigo 167, veda a realização de operações de crédito em montante que exceda as despesas de capital. A ideia desta regra é vetar a emissão de dívida pública para cobrir despesas correntes, permitindo apenas para investimento.
Outra regra em vigor no atual e confuso regime fiscal brasileiro é a meta do resultado primário da União, que, de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), deve constar na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para cada exercício financeiro. A ideia aqui é prever os resultados primários do setor público, que é a diferença entre receitas e despesas não financeiras, e que, em caso de superávit, deve ser destinado ao abatimento da dívida pública, garantindo sua sustentabilidade intertemporal.
Vale ressaltar que a meta do resultado primário também pode ser deficitária em razão das circunstâncias e pressupondo algum realismo orçamentário por parte do governo. Assim, apesar do alarde que a grande imprensa fez na ocasião do anúncio de uma inusual meta deficitária pelo governo Dilma Rousseff em 2015, o resultado primário do setor público tem sido repetidamente deficitário dadas as condições da economia brasileira. O importante dessa regra, portanto, não é buscar superávit a qualquer custo, mas sim oferecer algum parâmetro e previsibilidade para os agentes econômicos sobre a trajetória da dívida pública.
A ideia que está por trás da EC-95 é a de que uma regra que limita as despesas públicas - independente do ciclo econômico, do nível de atividade econômica, das necessidades sociais, das prioridades do governo eleito e de qualquer outra coisa - é essencial para engendrar expectativas positivas nos agentes econômicos privados. A premissa é a de que tais agentes olhariam para o resultado contábil do setor público e para a trajetória da dívida pública antes de tomar suas decisões de investimento e, no caso do congelamento dos gastos, sua confiança seria retomada, permitindo redução dos juros e aumento dos investimentos produtivos, gerando emprego e renda na sociedade.
Tal premissa foi muito alardeada e defendida pela economia mainstream naquilo que ficou conhecido como "contração fiscal expansionista". Menos alarde ocorreu quando os próprios autores da hipótese salientaram que esse efeito só ocorreria em condições e contextos muito específicos. E apesar de sua fragilidade empírica e da necessidade de que a boa ciência econômica seja contextual, como advertiu Dani Rodrik em artigo recente, a hipótese segue sendo tratada como verdade inquestionável e hoje é hegemônica no debate público no Brasil
E por falar em contexto, vale listarmos brevemente alguns elementos que formam o atual contexto brasileiro: Economia com forte capacidade ociosa e taxa de desemprego ultrapassando a casa dos 12%, nível de investimento público no nível mais baixo da série histórica, o que é explicado pela própria regra do teto de gastos que, ao limitar as despesas primárias, incluindo investimentos públicos, acabam por comprimi-los já que estes são a fatia discricionária do orçamento. Os atuais níveis de investimento público, vale frisar, têm sido insuficientes para recompor a depreciação de capital, ou, em linguagem simples, têm promovido o sucateamento da infraestrutura.
Impossibilidade de implementação de política anticíclica, queda no gasto social per capita, fracasso no objetivo de retomada econômica e geração de emprego e renda, tudo isso já foi fartamente denunciado por economistas que são vozes dissonantes e que hoje ocupam espaço reduzido nos grandes meios de comunicação. Sugiro aqui um outro caminho.
Suponhamos verdadeira a premissa das expectativas positivas engendradas pelo congelamento de gastos e a consequente ativação de um ciclo virtuoso de investimento privado, crescimento econômico, emprego e renda. A primeira pergunta que se deve fazer para saber se uma regra é boa é: ela funciona?
E, aqui, a realidade escancara o absurdo. Deixando de lado a decretação do "estado de calamidade", medida prevista pela LRF, e do "orçamento de guerra", ambos aprovados em 2020 em função da urgência de gastos impostos pela pandemia da Covid-19, o número de vezes em que o teto de gastos gerou problemas e incertezas políticas e administrativas deveria gerar rubor em seus idealizadores. Basta lembrar o que ocorreu no final do ano passado, quando o governo, diante da necessidade de ampliar o orçamento destinado a seu novo programa de renda, precisou aprovar a chamada PEC dos precatórios.
Naquele momento a medida para contornar o teto de gastos diante da realidade econômica e social do país foi adiar o pagamento de dívidas reconhecidas judicialmente. Junto a isso buscou-se mudar o período tomado como base de cálculo da inflação, que era de julho do ano anterior a junho do ano de elaboração do orçamento, e passou para janeiro-dezembro do ano de envio da peça orçamentária, a fim de obter maior espaço fiscal para financiar o programa.
Afora todo o dispêndio de energia parlamentar, quando se teve que fatiar a proposta e fazer passar pelas duas casas legislativas, mantenho o meu ponto: aquele que pensa o desenho da administração pública e seu arcabouço institucional e normativo, deve se perguntar, antes de tudo, sobre a eficácia de uma determinada regra. A prova da corretude de uma ideia é a realidade.
E aqui, repare leitor, é possível separar a questão da verificação de veracidade de uma proposição científica (hipótese da contração fiscal expansionista) da questão da adequação de uma regra à realidade. Como pode ser boa uma regra que gera improvisos, como o foi a alteração do período de cálculo da inflação?
Como pode ser considerada boa uma regra que exige constantes contornos e aprovação de emendas na Constituição, o que, por sua vez, exige grande dispêndio de energia do governo em negociações com o Congresso? Estamos diante da situação em que, para aprovar o apertado orçamento e tocar a atividade governativa o governo se vê obrigado a liberar para os congressistas cada vez mais orçamento[1].
Em entrevista recente, o responsável pela regra do teto de gastos, então Ministro da Fazenda quando de sua implementação, Henrique Meirelles, defendeu a regra e afirmou que ela trouxe crescimento econômico ao país. Perguntado sobre o consequente declínio dos investimentos públicos, Meirelles afirmou que para abrir espaço para eles é preciso fazer a reforma administrativa. E, aqui, chamo atenção de novo para a necessidade de separarmos a questão da verificação da veracidade de hipóteses científicas da questão da qualidade do desenho institucional do Estado brasileiro e seu arcabouço normativo.
A veracidade das proposições científicas não importa, como vemos na afirmação de Meirelles sobre crescimento econômico. É isso que lhe permite afirmar que a regra produziu crescimento. E não importa porque esse debate não é "econômico", ele é político. E em política eu atribuo a causalidade que bem entender, o que importa é a narrativa.
Ademais, como pode ser teoricamente razoável uma regra que para entregar o que promete (crescimento econômico) exige a aprovação de uma ampla reforma que passa pela aprovação de outras PECs, com todo seu tempo de tramitação e ao custo de obstaculizar investimentos públicos que devem ser feitos hoje?
O que seu idealizador e implementador confessa é que a aplicação e observância da regra fiscal da EC-95 está subordinada a um amplo conjunto de outras reformas, que exigirão negociações com o Congresso, com os amplos instrumentos de barganha que isto envolve, além de negociações com diversas categorias de servidores, negociações com entes federados e risco de judicialização de algumas decisões.
E o crescimento, emprego e renda? Ora, estes podem esperar.
Ainda que a premissa teórica da EC-95 esteja correta, quem quer que venha a governar em 2023 terá de lidar com todas essas questões e administrar uma boa base de apoio Congressual para ter capacidade de governo, dado o iminente perigo de incorrer em "crime de responsabilidade" no que diz respeito ao orçamento. E essa governabilidade em um Congresso pulverizado em diversos partidos sem base programática clara custará muitas concessões orçamentárias via emendas parlamentares e feitas a varejo.
Todas as questões que envolvem o respeito ao teto de gastos apontam para a redução gradual do Estado brasileiro e de sua capacidade de prover serviços públicos e custear programas os mais diversos. Programa político legítimo, desde que comunicado com a população e disputado eleitoralmente, e não inserido na Constituição em uma PEC apressada e desastrosa.
Nota
[1] Boa parte desse orçamento inflado para emendas parlamentares se torna, é verdade, investimentos públicos. No entanto sua liberação não atende a qualquer critério técnico e de um planejamento integrado e de governo. Servem, ao contrário, como mera moeda de troca pelo apoio para impedir expedientes como o impeachment, como vimos na conjuntura recente. Pretendo desenvolver esses pontos em artigo à parte.
