André Brayner, Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza (Unifor). Professor de Direito e Diretor do Instituto Brasileiro de Direitos Culturais (IBDCult)
A recente polêmica "viralizada" pelos artistas Anitta e Gusttavo Lima trouxe novamente à baila debates antigos sobre contratação de artistas e seus mecanismos. Assim, objetivando aproximar minimamente o público de alguns elementos jurídicos imprescindíveis sobre a contratação de shows artísticos de alto valor pela Administração Pública e o financiamento de projetos aprovados com incentivos fiscais para área cultural via Lei Rouanet, devemos abordar o respectivo tema envolto em discursos e paixões que carecem, muitas vezes, de debate jurídico mais cauteloso.
A nomenclatura "Lei Rouanet" não é mais usada de forma oficial desde 2019, mas continua sendo bastante popular para referir-se à Lei Federal nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991. Conhecida como Lei de Incentivo à Cultura ou Lei Rouanet, ela instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac).
Para a implementação das finalidades do Pronac, a Lei de Incentivo à Cultura criou diferentes mecanismos de financiamento, dentre os quais a previsão do incentivo a projetos culturais (Mecenato), que permite que pessoas físicas e jurídicas financiem projetos culturais por meio de doação ou patrocínio, e deduzam o valor investido em cultura (ou parte dele) do imposto de renda devido [1].
A principal característica de projetos culturais aprovados pela Lei Rouanet, que os diferencia das contratações de artistas por municípios, é que não se trata de aferição de renda para os proponentes que executam projeto [2], mas de parceria, situação em que ambos - Administração Pública e proponente do projeto - visam ao interesse público. Ou seja, "neste tipo de negócio jurídico, o elemento fundamental é a consecução do próprio interesse público, e não o lucro" [3]. Já nas contratações dos shows sertanejos, entre outros estilos musicais, pagos pelos municípios, ou seja, diretamente pela Administração Pública, os artistas - legitimamente - almejam o ganho financeiro.
Um ponto extremamente relevante nessa comparação é o fato de que a Lei Rouanet não aprova "show", mas projetos culturais. Em outras palavras, enquanto os shows artísticos - que têm sua importância - são pontuais, os projetos tendem a prever ações formativas, festivais e muitas apresentações artísticas. Os projetos precisam demonstrar resultados, garantir acesso ao público, demonstrar contrapartidas diversas que serão, ainda, objeto de rigorosa prestação de contas. Nesse sentido, o incentivo à cadeia da economia da cultura é maior nesses projetos que, inclusive, são aprovados por uma comissão, com participação ativa da sociedade civil [4] e não são condicionados pelo gosto do prefeito, do secretário ou do governador.
Outro ponto que merece destaque nessa diferença é que o valor dos cachês pagos para artistas que se apresentam em projetos com financiamento da Lei Rouanet são limitados [5]. Atualmente, inclusive, em valores completamente desarrazoados, de tão baixos. Já os shows, com lucro, sem contrapartida, e escolhidos a bel-prazer do gestor chegam a cifras milionárias. Caso Gusttavo Lima fosse contratado para se apresentar em um desses projetos, poderia receber no máximo até R$ 3 mil, muito distante dos cerca de R$ 600 mil que costuma cobrar.
A contratação de shows musicais pela Administração Pública também merece algumas considerações técnicas. Primeiramente, vale destacar que a democratização dos bens e serviços culturais tem previsão constitucional (art. 215, IV, CRFB/88) e é direito de todos (direito subjetivo público). Nesse sentido, não existe a intenção de somar-se ao coro dos que criticam alocação de recursos para shows sertanejos ou de outros estilos musicais, mas destacar pontos relevantes ao cumprimento dos objetivos constitucionais e legais. Garantir aos cidadãos que têm pouco acesso aos direitos culturais que possam usufruir do contato com artistas de relevância nacional é até recomendável. Todavia, a própria discussão da 'razão da escolha', da justificativa do valor e, especialmente, da alocação eficiente dos recursos públicos têm sido pouco enfrentadas.
A contratação de artistas de maneira direta por inexigibilidade de licitação, nos termos da Lei 14.133/21, exige a observância do interesse público e de requisitos legais. "A possibilidade de contratação direta não afasta, mas fortalece o dever de motivar as razões que levaram a Administração à escolha do contratado (por qual razão foi escolhida essa cantora, e não aquela, por exemplo?)" [6]. Ora, em muitas circunstâncias, a necessidade ou conveniência de contratar artistas de renome nacional - estilo sertanejo (p. ex.) - não se limita a um único artista. Diversos cantores e cantoras poderiam atrair grande público, movimentar a economia. Por que Gusttavo Lima e não Bruno e Marrone ou Paula Fernandes? Houve uma consulta pública? Existe pertinência em termos regionais? Por que sertanejo e não forró? É preciso que o gestor se debruce minimamente sobre essas questões, pois a resposta não pode ser o gosto pessoal do agente público.
Ademais, é preciso refletir: quais áreas da cultura devem ser fomentadas? Será que a prioridade deve ser para artistas consagrados e aos quais os cidadãos têm acesso pela própria exposição do mercado? Vale ressaltar a característica do pluralismo cultural, princípio que "consiste em que todas as manifestações da Cultura brasileira têm a mesma hierarquia e status de dignidade perante o Estado" [7]. Ora, tendo a mesma hierarquia, então é preciso garantir, por meio de políticas públicas, que todos tenham acesso às diferentes manifestações culturais e para isso precisam ser fomentadas aquelas às quais os cidadãos não conseguem acessar. Isso, pois, as que já são alcançadas 'naturalmente' pelo mercado prescindem do Estado, enquanto outras áreas necessitam deste para impulsionar ou para seguir o seu repasse de saberes.
Aliás, o debate é ainda mais complexo quando nos deparamos com a deficiência na gestão pública em justificar suas prioridades. A questão dos altos valores passa pelo debate da moralidade pública e da proporcionalidade. Não é, pois, compatível com as receitas de determinado município um dispêndio que seja significativo sem explicar qual o retorno da atividade prevista. O Ministério Público da Bahia questionou um show cujo valor de R$ 2 milhões representa valor superior a 40% do gasto com saúde na cidade, durante todo o ano de 2021. Ora, a justificativa de valor é imprescindível, mesmo em processos de inexigibilidade. Essa justificativa não será a base prioritária de escolha, mas deve demonstrar "que os preços estão em conformidade com os praticados em contratações semelhantes de objetos de mesma natureza, por meio da apresentação de notas fiscais emitidas para outros contratantes no período de até um ano anterior à data da contratação pela Administração". [8]
É imprescindível, portanto, que a Administração Pública demonstre os possíveis benefícios auferidos. É verdade que esses shows - para além do acesso aos direitos culturais e ao lazer - têm grande potencial para estimular a economia local, seja fomentando hotéis, transportes, restaurantes, ambulantes, entre outros. Todavia, esse retorno econômico não pode ser um exercício de mera suposição. Ao contrário, devem ser mensurados e depois verificados, de modo a permitir avaliação futura sobre a vantajosidade daquela política pública. A demonstração de resultados é condição sine qua non para aprovação na Lei Rouanet. Talvez, alguns desses parâmetros pudessem ser espelhados nas modalidades de contratações diretas de shows.
Devemos, por fim, reafirmar que é preciso investir muito mais em políticas culturais do que se faz atualmente. Estima-se que o setor cultural deve ser responsável por aproximadamente 4% do PIB nacional, apesar do baixíssimo investimento. A Lei Rouanet é um excelente mecanismo, ainda que precise de muitas melhorias. A contratação direta de shows também tem sua importância, mas é necessário que se dê a partir de uma estratégia de desenvolvimento local ou de fomento de políticas culturais, minimizando a discricionariedade que não atenda ao interesse público.
Notas
[1] Art. 18. Com o objetivo de incentivar as atividades culturais, a União facultará às pessoas físicas ou jurídicas a opção pela aplicação de parcelas do Imposto sobre a Renda, a título de doações ou patrocínios, tanto no apoio direto a projetos culturais apresentados por pessoas físicas ou por pessoas jurídicas de natureza cultural, como através de contribuições ao FNC, nos termos do art. 5o, inciso II, desta Lei, desde que os projetos atendam aos critérios estabelecidos no art. 1º desta Lei. Os contribuintes poderão deduzir do imposto de renda devido as quantias efetivamente despendidas nos projetos elencados no §3º, previamente aprovados pelo Ministério da Cultura, nos limites e nas condições estabelecidos na legislação do imposto de renda vigente, na forma de: a) doações; e b) patrocínios.
[2] Assim, o valor percebido para efeito de incentivo ou patrocínio no âmbito da Lei Rouanet não se confunde com a ideia de acréscimo patrimonial inerente ao fato gerador do imposto de renda e, tampouco, assemelha-se a faturamento. Aliás, como bem assentado pelo Eminente Relator no AC 0012173-36.2010.4.01.3300, tal ingresso "não ostenta o caráter de livre aplicação típica do patrimônio/disponibilidade (econômica ou jurídica) adquiridos (de modo definitivo ou incontrastável), pois o montante, apenas é liberado na exata contrapartida da execução do projeto, [...], o que denota que a verba gera específica aquisição/disponibilidade condicionada ou limitada" (BRASIL. Justiça Federal. Sentença. 3ª Vara Federal Cível e Criminal da SSJ de Uberlândia-MG. Processo 1003721-14.2020.4.01.3803)
[3] BRAYNER, A.V.A; ALVES, E. Da natureza jurídica das parcerias entre sociedade civil e administração pública -- Do estudo de caso -- Das contribuições da Lei 13.019/2014. Revista de direito administrativo e infraestrutura. Revista dos Tribunais. v. 3, n. 9, p. 183-199, abr./jun., 2019.
[4] A Comissão Nacional de incentivo à Cultura (CNIC) é composta por - seis representantes de entidades associativas dos setores culturais e artísticos de âmbito nacional; Secretário da Cultura da Presidência da República; Presidentes das entidades supervisionadas pela SEC/PR; o Presidente da entidade nacional que congregar os Secretários de Cultura das Unidades Federadas; um representante do empresariado brasileiro. (Art. 32. Lei Federal nº 8.313/99)
[5] O limite para pagamento com recursos incentivados será de: I - até R$ 3.000,00 (três mil reais), por apresentação, para artista ou modelo solo; II - até R$ 3.500,00 (três mil e quinhentos reais), por apresentação, por músico, e até R$ 15.000,00 (quinze mil reais) para o maestro, no caso de orquestras; III - até R$ 5.000,00 (cinco mil reais), por projeto, para custos com ECAD; IV - até R$ 10.000,00 (dez mil reais), por projeto, para custos com direitos autorais; e V - até R$ 10.000,00 (dez mil reais), por projeto, para custos com aluguel de teatros, espaços e salas de apresentação, salvo teatros públicos e Espaços Públicos (Anexo I). Art. 17. Instrução Normativa SECULT Nº 1 DE 04/02/2022
[6] MOTTA, FABRICIO. Consultor Jurídico. Revista, 9 de junho de 2022.
[7] CUNHA, Humberto. Cultura e democracia na Constituição Federal de 1988: representação de interesses e sua aplicação ao Programa Nacional de Apoio à Cultura, pág. 64; 2004.
[8] BRASIL. Lei Federal n. 14.133, de 01 de abril de 2021. Lei de Licitações, art. 23, § 4º.
