Fabiano Maury Raupp, Doutor em Administração (UFBA). Professor Associado do Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas (ESAG) da Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). É líder do Núcleo de Estudos para o Desenvolvimento de Instrumentos Contábeis e Financeiros e membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Denise Ribeiro de Almeida, Doutora em Administração (UFBA). Professora Associada da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É vice-líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Ana Rita Silva Sacramento, Doutora em Administração (UFBA). Professora Adjunta da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal da Bahia (UFBA). É líder do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Graziela Luiza Meincheim, Mestranda em Administração na Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). Membro do Observatório de Finanças Públicas (OFiP)
Já faz algum tempo que se discute, sob diferentes prismas, a respeito da necessidade de mais transparência dos atos praticados na Administração Pública brasileira. Embora avanços tenham sido percebidos nos últimos anos, sobretudo do ponto de vista da regulamentação (Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei da Transparência e Lei de Acesso à Informação, para citar algumas das leis de maior destaque), vez por outra alguns retrocessos, suscitados também mediante edição de mecanismos legais, evidenciam que, enquanto valor fundamental, a transparência está longe de ser anuída como consolidada no país.
O artigo em tela dedica-se à discussão da inovação trazida pela Emenda Constitucional (EC) nº 105/2019 [1] para permitir que emendas individuais apresentadas por parlamentares ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) possam alocar recursos aos entes subnacionais - Estados, Distrito Federal e Municípios - por meio de transferência especial. Argumenta-se aqui que a referida Emenda Constitucional estabeleceu um cenário com possibilidades reais de retrocessos para o orçamento público em geral, e notadamente para sua transparência.
O retrocesso que se atribui à EC nº 105/2019 é pelo fato de não exigir informações básicas para a transparência e o controle da gestão do dinheiro público na modalidade designada por transferências especiais sem finalidade definida. Nessa nova modalidade, o recurso é transferido aos entes subnacionais diretamente em conta bancária aberta para este fim, levando alguns a adotarem a expressão "Pix Orçamentário".
Como consequência, o ente que recebe o recurso não necessita prestar contas a qualquer órgão ou entidade federal a respeito de como os recursos recebidos foram executados, como se exige, por exemplo, na celebração de convênios. A fiscalização sobre o uso adequado ou não desses recursos fica a cargo dos órgãos de controle locais e do próprio cidadão, que deve buscar as informações nos Portais de Transparência ou por meio da solicitação de dados pela Lei de Acesso à Informação.
A transparência é condição essencial para que seja possível acompanhar a aplicação de recursos confiados aos gestores públicos nos diferentes níveis de poder. Para tanto, não deve se resumir à publicação de dados orçamentários e financeiros em portais eletrônicos. Para que realmente cumpra seu papel, a transparência deve buscar reduzir a assimetria informacional na relação governo/cidadão, permitindo ao cidadão entender e avaliar o processo de aplicação dos recursos públicos, e promover o debate sobre a melhor destinação dos recursos públicos, frente às demandas da sociedade, favorecendo assim o exercício de sua cidadania.
Como as emendas parlamentares se tornaram instrumentos de destaque quando se fala em direcionamento de recursos públicos, é primordial a transparência sobre como se dá a sua operacionalização.
Não se deve esquecer que o cenário pandêmico tornou a gestão dos recursos públicos ainda mais desafiadora e a crise política e fiscal vivenciada hoje no Brasil impacta diretamente a construção de uma proposta orçamentária que seja capaz de atender aos anseios sociais e garantir o acesso aos direitos fundamentais. Neste ínterim, esforços adicionais devem ser direcionados em prol das Finanças Públicas, sendo o caso das emendas parlamentares apenas um dos problemas de transparência em que o Brasil se encontra [2].
A participação dos parlamentares na discussão da proposta de alocação dos recursos orçamentários encaminhada pelo Poder Executivo é legítima e necessária, uma vez que o orçamento público é a peça que consolida as políticas públicas essenciais à população e permite o acesso às garantias e aos direitos fundamentais. Embora a interferência exercida pelo Poder Legislativo, por meio da apresentação de emendas ao orçamento, tenha limites e regras estabelecidas no próprio texto constitucional, é sabido que, por um lado, as emendas beneficiam, de forma recorrente, ações pontuais nos sítios eleitorais dos seus respectivos parlamentares, todavia, por outro, podem comprometer o planejamento financeiro e as ações de longo prazo, de responsabilidade do Poder Executivo.
Essa preocupação é tão maior quando se verifica que o Congresso Nacional busca viabilizar um aumento de verbas da ordem de mais de R$ 16 bilhões por meio de emendas do relator ou pelo aumento do volume de verbas que estados e municípios podem usar sem que haja qualquer tipo de controle por parte do Tribunal de Contas da União (TCU) no que se refere à sua alocação [3].
Com isso, fica em muito favorecida a intensificação do uso de recursos públicos baseados não no atendimento de demandas sociais, mas sim, na já tão conhecida política do "toma lá dá cá" entre o Executivo e o Legislativo brasileiro, notadamente quando se aproxima dos períodos eleitorais, como é agora o caso, pois esse é um momento no qual a liberação de recursos financeiros para determinados redutos é negociada pela aprovação de emendas de interesse do Governo Federal, já com foco nas eleições de 2022.
É um cenário com possibilidades reais de retrocessos para o orçamento público em geral, e especialmente para sua transparência. Parece urgente e necessário um debate mais amplo com os órgãos de controle a respeito da fiscalização sobre a aplicação desses recursos, que mitiguem a ausência de transparência para as emendas parlamentares [4].
Retomando o paralelo feito no próprio título do artigo ao ditado popular "a emenda ficou pior que soneto", que nada mais é do que "tentar arrumar algo e deixar pior do que estava", sabe-se que alguns dos últimos rumos dados às emendas parlamentares, a exemplo do afrouxamento do controle e da transparência, representam involuções em relação a avanços obtidos a duras penas, principalmente quando se trata do contexto brasileiro cujas mudanças significativas normalmente requerem um longo período de maturação e espera.
Notas
[1] BRASIL. Emenda Constitucional nº 105, de 12 de dezembro de 2019. 2019. Acrescenta o art. 166-A à Constituição Federal, para autorizar a transferência de recursos federais a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios mediante emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc105.htm Acesso em: 28 out. 2021.
[2] MENEZES, E. C. de O.; SANTOS, R. C. N. As emendas parlamentares do orçamento 2021: haveria mesmo espaço? Estadão. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/as-emendas-parlamentares-do-orcamento-2021-haveria-mesmo-espaco/Acesso em: 28 out. 2021.
[3] PIRES, B.; WATERMAN, D. Congresso planeja aumento bilionário de verbas para emendas sem transparência. O Estado de São Paulo. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,congresso-preve-aumento-bilionario-de-verbas-para-emendas-sem-transparencia,70003882298 Acesso em: 28 out. 2021.
[4] RAUPP, F. M.; SACRAMENTO, A. R. S. As transferências especiais do orçamento público prescindem de controle? Estadão. Disponível em: https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-e-sociedade/as-transferencias-especiais-do-orcamento-publico-prescindem-de-controle/ 28 out. 2021.
