Wellington Nunes, Doutor em sociologia pela Universidade Federal do Paraná, atualmente participa de um programa de pós-doutoramento no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da mesma instituição, onde atua como professor e pesquisador. É bolsista do Programa Nacional de Pós-Doutoramento (PNPD/CAPES).
A proposta de reforma administrativa (PEC 32/2020) que o governo enviou ao Congresso Nacional no dia 3 de setembro de 2020 levou quase dois anos para ficar pronta, mas ainda tem o jeitão dos planos de governo - construídos a toque de caixa, com o objetivo de apresentar um conjunto intenções em períodos de campanha eleitoral. Um bom indicador disso é que a principal justificativa apresentada ao projeto, por parte do governo, é a intenção genérica de "acabar com os privilégios dos servidores públicos". O argumento subjacente a essa intenção é que o setor público nacional, por ter crescido de maneira descontrolada nas últimas décadas e possuir remuneração exorbitante quando comparada com a do setor privado, ocuparia cada vez mais espaço no orçamento, ameaçando a solvência fiscal do Estado.
O problema principal é que esse argumento não foi amparado em um estudo denso sobre o funcionalismo público nacional. Um estudo desse tipo teria condições de oferecer um diagnóstico mais preciso - informando, por exemplo, a dimensão e a localização exata dos privilégios que se pretende combater. Sem isso, o que se tem é uma proposta ancorada em um conjunto de impressões acerca do serviço público nacional. Esse caráter impressionista tem ficado cada vez mais claro desde que a PEC 32/2020 foi finalmente enviada ao Congresso e pôde ser exposta ao escrutínio público.
Com o objetivo geral de contribuir com o debate em torno de uma eventual reforma administrativa, produzi um estudo, utilizando como fonte dados de remuneração produzidos pelo Atlas do Estado Brasileiro, para tentar identificar a elite salarial do serviço público federal, quão numerosa ela é e qual o seu impacto fiscal. A íntegra do estudo pode ser acessada aqui. Neste texto trato apenas do tamanho e da localização dessa grupo.
Para identificar a elite salarial do funcionalismo utilizei como critério de corte o limite estabelecido no artigo 37 da Constituição - dado pela remuneração dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). Como a remuneração entre os ministros do STF pode variar, o critério utilizado foi adotar como ponto de corte o subsídio mais alto recebido por um ministro em 2018, a preços de dezembro de 2019. A partir daí, o procedimento foi o seguinte: foram considerados apenas os vínculos cuja média das remunerações mensais, no ano em questão, foi superior à média mensal do subsídio mais alto recebido por um ministro do STF.
Utilizando esse critério, a quantidade de vínculos com remuneração acima do limite constitucional, ao contrário do que muitas vezes se imagina, está muito longe de ser exorbitante. Ao contrário, trata-se de um grupo bastante minoritário, uma verdadeira elite em termos salariais.
Gráfico 1 - Proporção de vínculos acima do teto do funcionalismo público
Fonte: elaboração do autor a partir de dados do Atlas do Estado Brasileiro, Ipea.
O gráfico 1 mostra a proporção de vínculos acima do teto, por poder da República (para os anos 2000, 2005, 2010, 2015 e 2018), e, como se nota, há imensa discrepância entre eles: Judiciário e Legislativo tinham, proporcionalmente, muito mais vínculos acima do limite constitucional do que o Executivo. Neste, o maior valor da série foi de 0,19% em 2015; já no Legislativo essa proporção atingiu 4,95% em 2005 e ficou muito próximo disso (4,75%) em 2010, enquanto no Judiciário o maior valor da série foi de 3,11% em 2010. Por outro lado, também é possível perceber que os supersalários têm tendência de queda nos três poderes: no Legislativo desde 2010 e no Judiciário e no Executivo desde 2015.
Para além disso, é possível ajustar o foco da análise para identificar os órgãos, definidos com base na razão social dos empregadores, pelos quais estão distribuídos a elite salarial do funcionalismo público federal. De maneira mais específica, é possível desagregar os dados do gráfico 1 pelos órgãos públicos aos quais pertencem os vínculos com supersalários. Isso feito, percebe-se muito claramente que, dentro de cada um dos poderes, há grande concentração dos vínculos com remuneração acima do teto. Os gráficos 2, 3 e 4 mostram esses dados, por poder da República, para os anos de 2015 e 2018.
Começando pelos órgãos do sistema de justiça, o gráfico 2 mostra que o Ministério Público da União (MPU) respondia por 68,2% dos vínculos acima do limite constitucional em 2015; outros 27,6% estavam nos Tribunais Regionais do Trabalho (TRT); Tribunais Regionais Eleitorais (TRE) tinham 2,6% e a Justiça Federal de Primeira Instância, 1,6%. No ano de 2018, a distribuição muda um pouco, mas os mesmos dois órgãos continuam respondendo pela grande maioria dos supersalários: dos 227 vínculos acima do teto localizados no judiciário, 91 (40,1%) estavam no MPU e 87 (38,3%) nos TRTs; os Tribunais Regionais Eleitorais e a Justiça de Primeiro Grau, por sua vez, quadruplicaram suas participações, passando a 10,1% e a 7%, respectivamente. O que, no entanto, não muda o fato de que dois órgãos apenas (MPU e TRTs) concentravam quase 4/5 dos supersalários do Judiciário em 2018.
Gráfico 2 - Distribuição dos supersalários por órgãos do Judiciário e MPU
Fonte: elaboração do autor a partir dos dados do Atlas do Estado Brasileiro, Ipea
No Legislativo e órgãos auxiliares como o TCU, o cenário não é muito distinto. Conforme mostrado no gráfico 3, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal e o Tribunal de Contas da União (TCU) concentravam a totalidade dos vínculos acima do teto, tanto em 2015 quanto em 2018. No primeiro caso, a Câmara respondia por impressionantes 86,7% dos supersalários no Legislativo; Senado e TCU tinham 10,6% e 2,7%, respectivamente. Em 2018 a concentração se manteve, mas passou a se residir no TCU (70%); na Câmara dos Deputados, por sua vez, a proporção de vínculos acima do limite constitucional reduziu-se drasticamente, para 16,7%, enquanto no Senado houve leve incremento, passando a 13,3%.
Gráfico 3 - Distribuição dos supersalários por órgãos do Legislativo e TCU
Fonte: elaboração do autor a partir dos dados do Atlas do Estado Brasileiro, IPEA
No caso do Executivo, por ter uma quantidade absoluta de vínculos muito maior do que os outros dois poderes, a concentração é ainda mais impressionante. O gráfico 4 mostra que o Ministério das Relações Exteriores (MRE) respondia por 894 dos 1.189 supersalários que havia no Executivo em 2015, o que equivale a 75,2%. Supreendentemente, em 2018 a concentração aumentou: naquele ano, o MRE concentrava 866 dos 991 vínculos acima do teto existentes no Executivo, incríveis 87,4%. No caso do MRE, é provável que essa alta incidência se deva, em parte, ao grande número de servidores (diplomatas, oficiais de chancelaria etc.) trabalhando no exterior e recebendo seus vencimentos e gratificações em moeda estrangeira, o que, considerando o valor atual da moeda nacional, redunda em remunerações elevadas - acima do teto constitucional - em moeda local.
Gráfico 4 - Distribuição dos supersalários por órgãos do Executivo
Fonte: elaboração do autor a partir dos dados do Atlas do Estado Brasileiro, IPEA
Em suma, a elite salarial do funcionalismo público federal é facilmente identificável: concentra-se principalmente no Ministério Público da União, Tribunais Regionais e Superiores, na Câmara dos Deputados, no Senado, no Tribunal de Contas da União e no Ministério das Relações Exteriores. Em outros termos, são procuradores, desembargadores, juízes, dirigentes do serviço público federal, deputados, senadores, diplomatas, ministros e secretários de ministérios - categorias profissionais que, como sabemos, não estão incluídas na proposta de reforma administrativa enviada ao Congresso. O que levanta muitas dúvidas sobre se o governo, de fato, tem interesse em atacar os privilégios do serviço público nacional.
O efetivo cumprimento do teto, aliás, dispensa qualquer mudança na Constituição, já que está inscrito em seu artigo 37 - isto é, pode ser feito por legislação ordinária, a exemplo do PL6726/2016, que já tramitou no Senado e atualmente está em discussão na Câmara. Dito de forma direta: o fim dos supersalários prescinde da PEC 32/2020.
