Anderson Rafael Nascimento, Professor Visitante no Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública e Cooperação Internacional (UFPB), pós-doutor em Gestão de Políticas Públicas (USP), doutor em Ciência Política (Unicamp). Contato: anderson@ativacidade.com.br
Não faz tanto tempo que a discussão sobre a implementação de políticas públicas aparecia como um "elo perdido" das análises da ação governamental. Isso acontecia porque esse tema de estudos ainda carecia de debates e pesquisas para compreender como de fato se dava a realização dos planos, projetos e programas que eram formulados como políticas públicas. Ou seja, os estudiosos investigavam o processo de tomada de decisão para a formulação das políticas públicas, e deixavam lacunas para saber se a prática estava próxima ou distante das intenções iniciais dos decisores da política. A política e a técnica andavam em paralelo. Passados algumas décadas, especificamente no início dos anos 2000[i], o debate sobre a implementação foi incorporado, evoluiu e passou a tratar sobre temas como a burocracia do nível de rua, intersetorialidade e desigualdades.
No Brasil, o município é o nível federativo responsável pela implementação de políticas públicas. A autonomia local e o reconhecimento do município como nível federativo garantidos na Constituição Federal de 1988 amplificou a importância dessa esfera. Contudo, nós temos aqui um outro "elo perdido", pois conhecemos pouco quem são os atores que estão a frente desse processo de implementação que, em última instância, liga política e técnica. Em outras palavras, o Brasil sabe pouco sobre os/as prefeitos/as, quais grupos representam, suas relações com a política e com as políticas públicas.
Existem algumas análises sobre o perfil dos/as prefeitos/as que são possíveis a partir dos dados disponibilizados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE)[ii]. Já sabemos, por exemplo, que os eleitos na última eleição (2016) são majoritariamente homens, brancos, com idade média de 48 anos, formação universitária e filiados a partidos de centro e centro-direita. Em linhas gerais, representantes muito diferentes da realidade dos representados.
Entretanto, faltam avaliações aprofundadas para saber quem são e o que querem prefeitos e prefeitas. Outras partes do mundo já realizam esse debate e têm conclusões sobre o perfil das pessoas que se dedicam a função de liderança local, assim como suas projeções em suas carreiras políticas.
Por que existe essa lacuna de estudos em nossa ciência política? Uma primeira hipótese para a resposta seria um persistente distanciamento da academia com o universo das políticas públicas, principalmente em municípios de pequeno e médio porte. Iniciativas de pesquisa com os/as prefeitos/as, assim como em outras áreas da ação governamental, ainda podem ser vistas como fonte de questionamentos das práticas consolidadas no cenário político.
Um segundo ponto tem relação com a dimensão territorial do país que dificulta iniciativas de estudos com abrangência nacional, pois encarece estratégias de coleta de dados. O Brasil tem 5.570 municípios em que se repete a figura do/a prefeito/a. Desse total, 90% são municípios menores que cinquenta mil habitantes. Apesar desse porte, o/a prefeito/a dessas localidades estão à frente de estruturas de governança complexas que são guiadas pela legalidade, dialogam com uma sociedade cada vez mais exigentes, respondem às instâncias de controle (Ministério Público e Tribunal de Contas, por exemplo) e negociam cotidianamente com o poder legislativo local, para manter suas bases e conseguir aprovar suas normativas.
Um terceiro ponto que apresenta razões para esse "elo perdido" está na tradição política brasileira que ainda cria a expectativa do chefe do executivo como um salvador, a partir de uma visão messiânica. Ademais, o poder executivo é sempre o polo do poder que é mais valorizado[iii]. Portanto, quando o/a candidato/a sai vitorioso/a de uma eleição local, com todas as disputas que ela carrega, ele/a pode se sentir poderoso/a. Com isso, esse sujeito não tem interesse em se repensar como mais um/a entre muitos pares, mas como "o/a" mais especial. Esse não é somente um problema de ordem pessoal, mas as atribuições municipais e sua autonomia podem dificultar cooperações entre municípios, já que alguns problemas ficam restrito às fronteiras e devem ser resolvidos com recursos municipais. O/A prefeito/a pode ser uma representação disso.
Por fim, uma última hipótese de explicação poderia se relacionar com a forma de se compreender o local no Brasil. Ainda é comum uma visão do local como fonte de atrasos e tradicionalismos, enquanto outro polo central concentra a possibilidade da modernidade. Por isso, os estudos sobre o local podem aparecer como análises de menor impacto. Contudo, é importante destacar que os estudos sobre o poder local podem servir de laboratórios de experimentação que permitem analisar microscopicamente fenômenos sociopolíticos que valem para a sociedade como um todo. Por conseguinte, o estudo sobre as pessoas que são escolhidas como lideranças políticas é uma tarefa fundamental para conhecer e projetar nossas políticas públicas.
Experiências de investigação sobre as autoridades locais têm sido corriqueira na realidade da Comunidade Europeia, por exemplo. A pesquisa Polleader (Political Leader in Europe)[iv], que teve a sua segunda edição entre setembro de 2015 e janeiro de 2016 (HEINELT et al., 2018)[v], é uma referência nos estudos sobre o poder local na Europa. Uma terceira edição da pesquisa está sendo realizada. Algumas perguntas centrais da pesquisa são, por exemplo, como os líderes tornaram-se prefeitos, quais são seus antecedentes sociais e como suas carreiras políticas foram desenvolvidas? Quais são suas principais percepções sobre democracia? Como são as interações dos prefeitos com outros atores da cidade e dos outros níveis federativos?
A segunda edição da investigação alcançou um universo de 10 mil líderes locais. O estudo europeu diferencia as lideranças locais nos países em dois sistemas, o primeiro dual é caracterizado pelas funções executivas e legislativas separadas. Já no sistema monista, a administração é feita a partir das direções dadas pelo conselho local. Nos dois sistemas, a liderança local exerce um papel político e, portanto, é importante compreender como esses líderes conseguem o poder, como o mantém e como o compartilham. Nesse quadro, a pesquisa Polleader define os líderes de quatro tipos: fortes, executivos (quando lidam somente com os aspectos administrativos), gestor do conselho (quando são prefeitos cerimoniais para a organização do conselho local) e comitês de gestão (quando não existe a personificação da liderança).
Os países com prefeitos fortes são agrupados em uma categoria (Franco Group) na qual o governo é considerado pela comunidade para administrar, formar estruturas de interesse territorial e criar intermediação com outros níveis de governo. Assim, o prefeito tem a expectativa de representar os interesses da comunidade vis-à-vis dos níveis mais altos de governo.
Essas categorias adotadas no estudo ajudam a compreender o papel dos/as prefeitos/as em nossa realidade, pois aqui esses atores políticos seriam fortes, talvez fortíssimos, enquadrados no Grupo Franco, e representante da comunidade.
O estudo europeu demonstra que as características individuais e as instituições locais têm impacto na maneira como os/as prefeitos/as percebem e se comportam em relação à democracia. Até aqui, temos dado destaque à figura do/a prefeito/a como centro dos poderes, mas não podemos deixar de analisar sua relação com os grupos de interesse que disputam o poder decisório. Essa perspectiva de análise apresenta uma linha de reflexão fundamental para compreender a rede de relações que o ator político - prefeito/a - tece para chegar e se manter no poder. Essa análise passa por questões sobre como os partidos políticos escolhem os nomes que serão candidatos/as, os grupos econômicos que têm interesse na cidade e até mesmo a constituição das estruturas familiares que dominam a estrutura política local. Essa perspectiva de análise, ao fim e ao cabo, permitiria compreender as teias das relações patrimonialistas que ainda são parte essencial do ambiente político nos municípios.
As eleições de 2020 estão chegando com muitas novidades e a configuração do sistema político tem sido impactado a cada dia. Antes os partidos políticos ainda representavam uma possibilidade de coerência e estabilidade na condução da política. Para a eleição desse ano, temos um quadro preocupante de fortalecimento de candidaturas com pouca vinculação partidária. A eleição majoritária de 2018 demonstrou esse fenômeno e ainda temos um terreno para avaliação dos impactos desse fenômeno no nível local. Por esse motivo, assim como por outros apresentados, a agenda de estudo sobre os atores políticos "prefeitos e prefeitas" é urgente e, uma vez iniciada, pode permitir um quadro comparativo para saber sobre o andamento desses líderes ao longo do tempo. Esse pode ser mais um caminho para oferecer respostas frente aos desafios do sistema federativo brasileiro e das políticas públicas no nível local. Portanto, no momento de anúncio de slogans como "Mais Brasil, menos Brasília", por exemplo, poderíamos saber um pouco mais sobre o que esperar dos municípios e de seus líderes.
[i] Vale ler o artigo FARIA, Carlos A. P. Implementação: ainda o "elo perdido" da Análise de Políticas Públicas no Brasil?. In: FARIA, Carlos A. P. (org). Implementação de Políticas Públicas: Teoria e Prática. Belo Horizonte: PUC Minas. Pp. 123 - 153, 2012
[ii] Ver levantamento da Folha de São Paulo disponível em https://afinaldecontas.blogfolha.uol.com.br/2016/10/03/conheca-o-censo-dos-prefeitos-eleitos-no-primeiro-turno/
[iii] Sobre essas discussões, ver CARVALHO, José Murilo. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 15? ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2012
[iv] Os países estudados são: Alemanha, Áustria, Bélgica, Chipre, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Holanda, Hungria, Inglaterra, Islândia, Israel, Itália, Letônia, Lituânia, Polônia, Portugal, República Checa, Romênia, Sérvia, Suécia, Suíça e Turquia.
[v] HEINELT, Hubert; MAGNIER, Annick, CABRIA, Marcello; REYNAER Herwirt (eds.). Political Leaders and Changing Local Democracy: The European Mayor. London: Palgrave Macmillan. 2018
