Quatro perguntas essenciais sobre a criação de um novo Tribunal Regional Federal

Quatro perguntas essenciais sobre a criação de um novo Tribunal Regional Federal

REDAÇÃO

08 de julho de 2020 | 14h20

Bernardo Oliveira Buta, Doutorando em Administração Pública e Governo na FGV EAESP.

Jeovan Assis da Silva, Doutorando em Administração na Universidade de Brasília

 

A pauta de deliberações do plenário da Câmara dos Deputados contou, no primeiro semestre deste ano, com um importante projeto de lei, o qual tramita em regime de urgência e que, se aprovado, poderá criar mais um Tribunal Regional Federal. Trata-se do Projeto de Lei 5919/2019, que dispõe sobre a criação do Tribunal Regional Federal da 6ª Região, com jurisdição no estado de Minas Gerais e sede em Belo Horizonte.

Há indicativos de que o PL voltaria a ser pautado para deliberação neste mês de julho, após impasse na votação realizada em maio passado. Por isso, apontamos neste artigo quatro fatores que devem ser levados em consideração nas discussões sobre esta matéria, abrangendo o histórico dessa discussão, o suposto ganho de eficiência e desempenho com a criação do novo tribunal, o gasto público envolvido e a questão federativa que figura no pano de fundo.

 

É urgente a criação de um novo tribunal regional federal?

A Justiça Federal permanece atualmente com a mesma estrutura estabelecida pela Constituição Federal de 1988, com cinco tribunais regionais. Em agosto de 2001, um grupo de senadores apresentou uma proposta de emenda à Constituição que visava criar outros dois TRFs. Essa proposta alterava a organização da Justiça Federal com a justificativa de que a estrutura originalmente concebida para a Justiça Federal era ultrapassada e ineficiente para atender a demanda. Passados doze anos de deliberação, foi aprovada a Emenda Constitucional n. 73, que criaria os Tribunais Regionais Federais da 6ª, 7ª, 8ª e 9ª Regiões, modificando assim pela primeira vez e de forma profunda toda a organização territorial da Justiça Federal.

Essa Emenda Constitucional, contudo, não chegou a produzir efeitos. Em julho de 2013, a Associação Nacional dos Procuradores Federais propôs ação ao Supremo Tribunal Federal argumentando que a EC 73 seria inconstitucional, sob o argumento de que a iniciativa de proposta legislativa sobre a organização do Poder Judiciário deveria ser do próprio Judiciário. Na ocasião, a associação dos procuradores argumentou ainda que não haveria dotação orçamentária para as despesas com pessoal. Atendendo ao pedido dos procuradores, o Ministro Joaquim Barbosa, que então presidia o STF, concedeu liminar para suspender os efeitos da EC 73/2013.

É possível que essa ação ainda seja julgada pelo plenário do STF e que a Emenda Constitucional passe a produzir efeitos. No entanto, passados sete anos, o processo ainda não foi pautado para a votação pelo plenário do STF. Assim, uma Emenda Constitucional gestada ao longo de doze anos pelo Poder Legislativo perdeu sua eficácia de forma instantânea por força de uma decisão monocrática de ministro do STF.

Em novembro de 2019, o presidente do Superior Tribunal de Justiça, enviou para a Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 5919/2019, com o objetivo de criar um TRF em Minas Gerais. O Projeto passou a tramitar em regime de urgência, uma vez que, no entendimento dos líderes dos partidos, versa sobre matéria de relevante e inadiável interesse nacional. O resultado disso é que as discussões que seriam feitas nas comissões legislativas foram aceleradas e os relatórios necessários para a apreciação da matéria pelos deputados foram apresentados diretamente no Plenário da Câmara dos Deputados.

Em 2013, no despacho em que se suspendeu a vigência da EC 73, o então presidente do STF argumentou que “é muito provável que a União esteja às voltas com carências e demandas tão ou mais relevantes do que a criação de quatro novos tribunais”. Em 2020, em plena pandemia, uma discussão de quase vinte anos, e que almeja reformar uma estrutura vigente desde 1988, ressurge repentinamente de forma açodada e desprovida de estudos técnicos robustos que embasem a proposta. Desse modo, pairam dúvidas sobre a urgência de instalação de um novo TRF, sobretudo tendo em vista a pendência de manifestação do STF sobre matéria correlata e ausência de pesquisas que poderiam partir do CNJ e do IPEA, dois órgãos que tem consolidada expertise em estudos sobre o sistema de justiça pátrio. Vale destacar que o escopo da modificação da estrutura da Justiça Federal pode ser ainda mais amplo, uma vez que uma das emendas apresentadas ao PL 5919/2019 acrescenta a criação de outro TRF, o da 7ª Região, com jurisdição nos estados da Bahia e de Sergipe, e sede em Salvador.

 

O novo tribunal traria ganhos de eficiência e desempenho?

O TRF1, com sede em Brasília-DF, é o maior e mais diverso dos tribunais regionais federais, abrange 14 estados das regiões Norte, Nordeste e Centro Oeste. Conforme dados do relatório Justiça em Números, esse Tribunal possui 96 seções/subseções judiciárias, o que corresponde a 32% das unidades jurisdicionais da Justiça Federal, e conta com 553 magistrados, o que representa 29% do total de juízes federais. Segundo dados do Relatório “Justiça em Números 2019”, na comparação com outros tribunais regionais federais, o TRF1 possui a segunda maior taxa de congestionamento (70,9%), atrás do TRF3 (sede em São Paulo). Por outro lado, apresenta o segundo melhor índice de produtividade comparada da Justiça Federal (64%), em quase “empate técnico” com o primeiro colocado (TRF5, com sede em Recife).

A seção judiciária de Minas Gerais responde por uma parcela significativa dos recursos e do volume de trabalho do TRF1. Dos 553 magistrados daquele Tribunal, 148 atuam em Minas Gerais. Ou seja, um em cada quatro juízes do TRF1 atua em Minas Gerais. Além disso, em 2018, tramitaram no Tribunal 4,5 milhões de processos, sendo que pouco mais de um milhão (25%) tramita na seção de Minas Gerais. Apesar disso, no comparativo com todas as outras seções judiciárias, apesentou um índice de eficiência de 59%, bastante acima do alcançado pelas seções do Distrito Federal (39%) e do Mato Grosso (43%).

A Nota Técnica do IPEA do ano de 2013, que avaliou possíveis custos e eficiência dos tribunais previstos pela EC 73, alertou para o riscos de criação de TRFs de escala reduzida (originários de desmembramentos dos tribunais atuais), em razão de elevação substancial de custos unitários e de possível reprodução de hábitos de (in)eficiência do tribunal que lhe deram origem. A nota não se furtou a uma análise de redesenho global da Justiça Federal e aventa, com base em aspectos de celeridade e produtividade, possíveis benefícios da migração de Minas Gerais para o TRF 2 (com sede no Rio de Janeiro). Desse modo, tendo por base o comparativo com outros TRFs e mesmo no âmbito do TRF1, a priorização de Minas Gerais para o primeiro redesenho institucional da Justiça Federal com base em critérios de eficiência, precisa ser mais bem elaborada e pensada em bases mais amplas.

 

O novo tribunal teria pouco impacto no gasto público por ser um mero desmembramento de uma estrutura já vigente?

O PL 5919/2019 prevê que os custos do funcionamento do TRF6 serão absorvidos pelo orçamento atual da Justiça Federal. Em sua justificativa, explicita-se que “não haverá alteração do orçamento da Justiça Federal”. Para tanto, os recursos do novo Tribunal Regional Federal viriam da redistribuição dos recursos da seção judiciária de Minas gerais, e a criação de cargos para o novo Tribunal deve ocorrer por meio da transformação de cargos vagos e dentro dos limites do orçamento global da Justiça Federal. Seriam criados 18 cargos de juiz de tribunal (desembargadores federais), bem como 44 cargos de analista judiciário e 74 cargos em comissão, cujos recursos viriam de extinção de cargos vagos. Em suma, a criação do Tribunal não implicaria aumento imediato de despesa, pois seria feita por meio do desmembramento da seção judiciária de Minas Gerais e da extinção de cargos vagos para a criação dos novos cargos.

Embora não deva haver aumento imediato de despesa, é pouco crível que esse quadro se sustente ao longo do tempo. É muito provável que, no futuro, seja necessária a criação de mais cargos de assessores para compor os gabinetes e funções administrativas do Tribunal que atualmente são realizadas de forma centralizada na sede do TRF1. Ressalta-se ainda que o padrão de organização das varas da Justiça Federal é de dois juízes por vara, um juiz titular e um substituto. Para a criação dos cargos de desembargador, vinte cargos de juiz substituto deixarão de existir, desfalcando assim vinte varas judiciais. Isso deverá ser recomposto em algum momento no futuro, tendo em vista que o CNJ implementa, desde 2014, a Política Nacional de Atenção Prioritária ao Primeiro Grau, que tem o objetivo de solucionar as dificuldades de funcionamento de varas, cartórios e outros órgãos da primeira instância, devido ao volume excessivo de ações para julgar e ao déficit de recursos materiais e humanos.

A criação do Tribunal deve ainda acarretar uma ampliação dos custos de outras organizações integrantes do sistema de justiça. Haverá, por exemplo, uma necessidade de readequação da Defensoria Pública da União, do Ministério Público Federal e da Advocacia-Geral da União. Esses órgãos precisarão readaptar suas estruturas para atuação junto aos novos desembargadores federais. Ou seja, o novo tribunal eventualmente não trará custos imediatos, mas dificilmente a nova estrutura deixará de onerar os cofres públicos.

 

Um tribunal regional distinto dos demais no âmbito da federação?

Em um país com organização federativa, como é o caso do Brasil, os estados são parte integrante da soberania nacional. Cada estado tem a sua autoridade limitada em benefício de um ente que representa a federação como um todo. O poder atribuído aos tribunais federais de se pronunciar sobre a validade das leis federais é uma barreira relevante contra as decisões estabelecidas pelo conjunto da federação. Desse modo, sabidamente, e com grande inspiração no modelo norte-americano, a Justiça Federal foi organizada inicialmente em apenas cinco tribunais, delegando a eles jurisdições que abranjam sempre o território de mais de um estado.

O PL 5919/2019, caso aprovado, atribuiria a jurisdição de um Tribunal Regional Federal a apenas um estado, Minas Gerais. Isso ensejaria uma inadequada correspondência entre interesses estaduais e federais e indesejáveis influências de caráter estadual sobre questões federativas.

Nesse sentido, Tocqueville, em seu clássico “A Democracia na América”, coloca uma situação hipotética interessante, na qual uma lei estadual viola os direitos da união. Nesse caso, a união pode iniciar uma representação contra o estado perante um tribunal federal, que pode vir a declarar nula a lei estadual. Assim sendo, a coincidência entre a jurisdição do tribunal federal e o território do estado precisa ser evitada de modo a desviar-se de abalos no sistema federativo.

Conforme visto até aqui, a criação de um novo tribunal regional federal apresenta nuances muito mais complexas do que inicialmente pode parecer. Cumpre lembrar o ditado de que para todo problema difícil parece haver uma solução simples, fácil e errada. Não se pode pretender que uma estrutura estabelecida em 1988 necessite ficar congelada no tempo, mas esforços de modernização da Justiça no Brasil devem ser necessariamente acompanhados por estudos baseados em dados para a tomada de decisão, para os quais CNJ, IPEA e universidades têm muito a contribuir. O Judiciário brasileiro consome 2% do PIB, quatro vezes mais do que a média da OCDE, e o sistema de justiça conta com um longo rol de reformas legais e institucionais com lastro empírico frágil que resultaram em efeitos reduzidos ou que se anularam ao longo do tempo. Na busca pela ampliação do acesso à justiça, não deveria haver mais espaço para soluções provisórias e ancoradas mais em retórica do que em diagnósticos sólidos das causas e consequências do excessivo quadro de litigiosidade no Brasil.

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