Bruno Lazzarotti Diniz Costa, Doutor em Sociologia e Política (UFMG). Pesquisador da Fundação João Pinheiro (FJP) e Professor Coordenador do Observatório das DesigualdadesNícia Raies Moreira de Souza, Doutorado em Sociologia (UFMG), Pesquisadora da Fundação João Pinheiro (FJP), Colaboradora do Observatório das DesigualdadesLucas Augusto de Lima Brandão, Graduando em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro (FJP), membro discente do Observatório das Desigualdades
Há hoje amplo consenso a respeito de quatro pontos entre praticamente todos as análises sobre a evolução da renda e do bem-estar durante a pandemia. Primeiro, a pandemia e a resposta desastrosa, para usar um eufemismo, do governo federal a ela afetaram fortemente os fundamentos da renda, especialmente da renda do trabalho. Segundo, os efeitos do auxílio emergencial sobre a renda dos mais pobres minorou o avanço significativo da desigualdade, da pobreza e, mais intensamente, da extrema pobreza. Terceiro, a redução do valor do benefício, no entanto, reverteu esse processo, e, no final do ano, tanto a pobreza como a extrema pobreza já haviam retomado sua trajetória ascendente. Na ausência do Auxílio Emergencial, porém, a extrema pobreza já encerraria 2020 em patamares muito superiores ao ano de 2019, o que indica que a deterioração do mercado de trabalho afetou mais intensamente os grupos dos estratos inferiores de renda. Finalmente, não há nada, na evolução recente da economia em geral e do mercado de trabalho em particular, que indique um retorno rápido ou seguro sequer aos níveis já frágeis de ocupação, renda e bem-estar de 2019.
Este artigo sintetiza os resultados de um estudo mais completo, publicado pelo Observatório das Desigualdades da FJP em forma de nota técnica[1], que abordou a evolução da pobreza e da extrema pobreza em Minas Gerais ao longo de 2020. Além de analisar a evolução, incidência e intensidade da extrema pobreza ao longo de 2020, o artigo avalia o efeito direto do Auxílio Emergencial sobre ambas.
A partir de uma estimativa do hiato médio de pobreza, avalia-se o custo direto da eliminação da extrema pobreza no Estado de Minas Gerais, considerando o contingente de cidadãos extremamente pobres no Estado em novembro de 2020, quando desconsiderada a renda do Auxílio Emergencial. Todas as análises levam ainda em conta as desigualdades de raça e gênero, dois vetores estruturantes das desigualdades na sociedade brasileira.
A extrema pobreza na pandemia e o efeito do auxílio emergencial
Como se afirmou acima, o ano de 2019 já se encerra com as condições de renda e bem-estar bastante deterioradas. Os efeitos da pandemia, da falta de coordenação e da política errática do Governo Federal agravaram este quadro. No caso de Minas Gerais, a isto se somou a timidez - para não dizer omissão - da resposta do Executivo estadual.
O contraponto à piora aguda do mercado de trabalho foi o auxílio emergencial, aprovado pelo Congresso. Este caso é suficientemente conhecido para dispensar uma recuperação mais detalhada: frente à patente insuficiência da proposta inicial do Governo Federal - que se situava em torno de R$ 250,00 - o Congresso Nacional constituiu uma ampla coalizão - a qual, inclusive, foi protagonizada pela oposição parlamentar - para ampliar o valor para R$ 600,00 e podendo, em não poucos casos, alcançar R$ 1.200,00 por família beneficiada.
Inicialmente, previsto para vigorar três meses, foi prorrogado, com um valor reduzido à metade, até dezembro de 2020. A vigência de uma transferência emergencial de renda, com cobertura e valor significativos, implicou efeitos diretos e indiretos importantes sobre a extrema pobreza, como mostra o Gráfico 1.
O comportamento da extrema pobreza no Estado de Minas Gerais durante a pandemia em 2020 acompanha, grosso modo, o que ocorreu no Brasil, como expresso no gráfico 1. A extrema pobreza se reduz a patamares historicamente baixos, devido, basicamente, ao auxílio emergencial.
O Auxílio Emergencial leva a extrema pobreza a menos da metade dos 7,8% de incidência que o indicador havia registrado para Minas Gerais no ano de 2019. A redução do valor do auxílio emergencial no último trimestre tem um impacto muito deletério sobre a incidência da extrema pobreza, fazendo com que em novembro ela já atingisse 6,3%, quase o dobro do registrado em julho.
No entanto, o que o Gráfico 1 registra de mais preocupante para Minas Gerais atualmente é como as condições de vida dos mais vulneráveis enfrentam, em suas bases mais permanentes uma grave deterioração ao longo do ano. Excluídos os rendimentos do Auxílio Emergencial, a taxa de extrema pobreza em 2020 teria se situado em torno de 11%, um aumento de 3,2 pontos percentuais (41% de aumento, se se aceita o recurso a "taxas de taxas") em relação aos 7,8% de 2019 e o maior valor ao menos desde 2012.
Este dado seguramente indica que a piora do mercado de trabalho afetou com muito mais intensidade os grupos mais vulneráveis, com uma intensidade que ultrapassa a capacidade de mitigação do formato atual dos programas mais estáveis de combate à pobreza (especialmente Bolsa Família e BPC), apesar de continuarem a ter relevância, mesmo com formatos e valores atuais, como mostra também o gráfico.
Gráfico 1: Taxa de extrema pobreza por tipo de renda - Minas Gerais, 2019-2020
É preciso notar, porém, que pobreza e extrema pobreza não são fenômenos aleatórios nem respondem apenas a conjunturas estritamente econômicas adversas. Ao contrário, as diferentes formas de privação e de destituição decorrem de processos históricos e de diferentes mecanismos em que distintos vetores da desigualdade - especialmente, no caso brasileiro, classe, gênero e raça - se combinam, reproduzindo sistematicamente as desvantagens ainda maiores de mulheres e negros e, ainda mais, das mulheres negras.
Pois bem, esta atenção é também pertinente para a análise do comportamento da extrema pobreza em diferentes segmentos durante a pandemia em 2020 e de como foram afetados pelo auxílio emergencial, como demonstra o Gráfico 2. Nele destacam-se três observações.
Primeiro, a extrema pobreza afeta mais severamente os negros. Em segundo lugar, o auxílio emergencial, pelo seu valor e cobertura (antes da redução do benefício), reduziu muito a extrema pobreza em todos os grupos, mas ainda mais para mulheres e homens negros, tornando as taxas de extrema pobreza muito semelhantes para todos os grupos de raça e gênero. Finalmente, a piora das condições de renda incidiu de maneira mais intensa sobre negros do que sobre brancos e, dentro de cada grupo, mais sobre mulheres do que sobre homens.
É o que se depreende do contrafactual em que se estima a extrema pobreza com a renda de novembro, subtraída do valor do auxílio emergencial: nesta situação, ampliam-se as distâncias entre as taxas de extrema pobreza em cada grupo.
Gráfico 2: Evolução da taxa de extrema pobreza segundo gênero e raça - Minas Gerais, 2019-2020
O índice de Gini também indicou o impacto do auxílio emergencial na redução da desigualdade, que mesmo, após a redução do benefício, manteve-se em níveis historicamente baixos, conforme expresso no gráfico 3. Fica claro também no caso da desigualdade de rendimentos que, na ausência do auxílio emergencial esta redução não teria ocorrido e que, quando considerada apenas a renda do trabalho, a concentração da renda domiciliar per capita sofre significativa deterioração no ano de 2020.
Gráfico 3: Evolução do Coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita, renda do trabalho, renda sem auxílio e renda sem benefícios - Minas Gerais, 2019-2020
É viável uma política estadual de enfrentamento à extrema pobreza em Minas Gerais?
A partir da discussão anterior, exploramos alternativas e custos para o enfrentamento à extrema pobreza no Estado de Minas Gerais. A pretensão do trabalho com estes exercícios não é produzir diretamente proposições de programas de enfrentamento à pobreza extrema. É, antes, avaliar a viabilidade, sustentabilidade e potenciais impactos de um programa permanente deste tipo no âmbito dos Estados e, especialmente, em um Estado com as dificuldades financeiras de Minas Gerais.
Esta discussão é relevante, já que programas de transferência de renda implementados pelos níveis subnacionais voltaram à agenda pública, a partir de quatro elementos:
a) a necessidade de programas que lidassem, de um lado, com a crise aguda de renda e trabalho decorrente da pandemia e, de outro, sustentassem as medidas não farmacológicas de enfrentamento, notadamente, a necessidade de distanciamento social;
b) a deterioração das condições de vida e de trabalho, que já vinham de antes da crise sanitária, foram agravadas durante ela e, ao que tudo indica, se manterão deprimidas durante bom tempo, na ausência de intervenções específicas;
c) a omissão, a falta de coordenação e o caráter errático - quando não letal - das ações do Executivo Federal, que obrigaram governadores e prefeitos a assumirem protagonismo em áreas que, nos últimos anos, eram lideradas pela nível federal, e;
d) as incertezas sobre a continuidade, cobertura, elegibilidade, valor e sustentabilidade da proposta de auxílio apresentada pelo Governo Federal.
Para avaliar estas possibilidades, partiu-se dos seguintes parâmetros: Minas Gerais teria cerca de 2.356.000 extremamente pobres e um hiato médio de extrema pobreza de R$ 159,00. Uma primeira estimativa de custos pode então ser feita a partir de supostos menos realistas, apenas para se ter uma dimensão, em termos de ordem de grandeza.
Assim, desconsiderando a volatilidade desta renda e os custos administrativos e supondo uma alocação perfeita de recursos - com uma transferência de recursos a cada cidadão extremamente pobre exatamente igual ao seu hiato de extrema pobreza - seria possível erradicar a extrema pobreza no Estado com um investimento de aproximadamente 375 milhões de reais mensais ou 4,5 bilhões de reais ao ano. Este valor representa aproximadamente 4,4% do total de cerca de 103 bilhões de reais, que foi a despesa liquidada pelo Estado de Minas Gerais em 2020, ou ainda 0,67% dos 667 bilhões de reais, PIB do Estado no mesmo ano.
Este primeiro exercício serve para dimensionar a escala da cobertura e dos custos que implicaria o enfrentamento à extrema pobreza no Estado e para mostrar que pode ser até uma proposta ambiciosa, mas dificilmente pode ser considerada irrealista. No entanto, uma avaliação mais criteriosa de efeitos e custos exige considerar desenhos específicos de programa, que é o que se passa a fazer em seguida.
A fim de estimar os efeitos de um programa de transferência de renda em Minas Gerais foram considerados três cenários: no primeiro, o valor do benefício seria de R$160,00 para os extremamente pobres; no segundo, a transferência seria de R$100,00 para todos os integrantes dos domicílios extremamente pobres, acrescido de R$70,00 por criança/adolescente até 18 anos, no total máximo de três por família; no terceiro, todos os componentes do domicílio receberiam R$130,00, e as crianças e adolescentes, até o limite de três, receberiam um valor adicional de R$ 100,00. O quadro 1 resume estes três cenários.
Quadro 1 - Três cenários de estimativa de um programa de transferência de renda - Minas Gerais
Conforme visto na seção anterior, sem nenhum programa de transferência de renda, a taxa de extrema pobreza em Minas Gerais atingiria 11,85% da população, o que corresponde a 2,356 milhões de pessoas, a maioria negros (33,5%) e negras (38,9%). Por causa dessa sobre representação da população negra no grupo de extremamente pobres, a adoção de qualquer um dos três cenários incide fortemente na redução da desigualdade entre os grupos raciais, assim como entre homens e mulheres.
Nota-se ainda que um valor adicional por criança/adolescente em cada família tem um efeito maior na redução da extrema pobreza do que um valor de benefício geral maior. Além da confluência entre as taxas, que as torna mais parecidas, a redução de extremamente pobres é proporcionalmente maior entre mulheres e homens negras/os.
Se o primeiro cenário tira metade da população da extrema pobreza, o segundo cenário reduz 70,5% das mulheres negras e 69,1% dos homens negros extremamente pobres, contra 65,1% das mulheres brancas e 64,4% dos homens brancos (Gráfico 4). Além disto, como expressa o gráfico 5, qualquer das alternativas exploradas teria impacto relevante também sobre a desigualdade de renda, medida pelo Gini.
Gráfico 4 - Impacto da transferência de renda na taxa de extrema pobreza segundo gênero e raça a partir da simulação de três cenários - Minas Gerais, 2020
Gráfico 5 - Coeficiente de Gini - Minas Gerais, 2020
Conclusão
Existe em Minas Gerais discurso disseminado de que o enfrentamento à pobreza não seria atribuição do governo estadual e que, de qualquer modo, ultrapassaria sua capacidade orçamentária. Ainda que de natureza exploratória, as simulações desenvolvidas aqui são suficientes para mostrar que não é este o caso.
O que o quadro 1 mostra é que os custos anuais diretos com as iniciativas exploradas variam de aproximadamente 4,5 a aproximadamente, 6,5 bilhões de reais. Isto quer dizer que, com um investimento inicial de menos de 1% do PIB do Estado (em um ano de recessão) e de aproximadamente 5% das despesas realizadas em 2020 seria possível uma redução muito expressiva da extrema pobreza em Minas Gerais.
Mas, uma iniciativa assim teria efeitos importantes também do ponto de vista da equidade horizontal, beneficiando proporcionalmente mais os negros, as mulheres e crianças e adolescentes. Demonstrou-se também que apresentaria resultados importantes não apenas do ponto de vista da extrema pobreza, mas afetaria de forma significativa o índice de Gini, contribuindo para tornar o Estado menos desigual.
Finalmente, ao estimar os impactos econômicos indiretos, demonstrou-se que parte relevante dos recursos investidos seriam recuperados por vias diretas e indiretas: em consequência da própria condição de privação extrema do público alvo, é muito alta a propensão em transformar em consumo de bens e serviços de primeira necessidade todo o acréscimo de renda decorrente dos programas; como esta é a base do ICMS e este é um imposto muito regressivo, parte significativa dos recursos transferidos retornaria diretamente aos cofres públicos por meio da tributação, em um montante que varia de cerca de 650 a cerca 920 milhões ao ano.
Além disto, como programas de transferência de renda aos mais pobres têm um efeito multiplicador sobre o PIB alto, o crescimento adicional da economia do Estado, sobre o qual também incidem os tributos estaduais, gerariam arrecadação adicional entre outros 640 a 907 milhões de reais, que compensaria outra parte dos custos dos programas.
Quadro 2 - Estimativa da população extremamente pobre e custos dos programas de transferência de renda - Minas Gerais
Em suma, o que este artigo argumenta é seguinte. Primeiro, que os fundamentos da renda e bem-estar dos segmentos mais vulneráveis da população do Estado de Minas Gerais, que já se encontravam fragilizados, se agravaram durante a pandemia, o que só foi amenizado pelo auxílio emergencial. Segundo, nada indica que haverá um retorno - e, menos ainda, rápido - sequer às precárias condições pré-pandemia. Isto demanda uma ação mais decidida, permanente e potente de proteção direta das capacidades mínimas da população mais pobre em lidar com os mínimos existenciais necessários com alguma dignidade. Terceiro, a ação errática, hesitante, pouco transparente e pouco sustentável do Executivo Federal neste campo reclama uma resposta responsável dos níveis subnacionais de governo, responsabilidade esta que não foi, até o momento, assumida a contento pelo Estado de Minas Gerais. Quarto, uma iniciativa decidida, por parte do Estado de Minas Gerais, de enfrentamento à pobreza extrema é viável do ponto de vista orçamentário e geraria efeitos importantes sobre a pobreza extrema, sobre a desigualdade vertical (demonstrados pela estimativa de redução do índice de Gini) e sobre a equidade horizontal (já que beneficiaria mais os grupos mais marginalizados, como negros, mulheres e crianças e adolescentes).
Além disto, parte importante dos recursos investidos seriam recuperados, ao longo do tempo, por meio de efeitos diretos e indiretos na arrecadação de tributos estaduais. Minas Gerais já se omitiu por tempo demais de suas responsabilidades frente aos seus cidadãos mais vulneráveis. É hora de estar à altura dos desafios e dos sacrifícios que, também por tempo demais, têm sido impostos aos pobres deste Estado.
Nota
[1] Conferir: http://observatoriodesigualdades.fjp.mg.gov.br/wp-content/uploads/2021/11/Nota-Tecnica-no3.pdf
