Nilton Sainz, Mestre e Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná (UFPR) e Membro do Observatório das Elites Políticas e Sociais do Brasil
Por vezes esquecidos, os substitutos de mandatários políticos costumam estar mais presentes do que parecem na nossa representação política. Um exemplo são os vice-presidentes, que em oito oportunidades assumiram em definitivo o cargo de presidente da República[1].
Uma substituição de um chefe do poder Executivo pode significar uma série de reconfigurações em ministérios, secretarias, planejamento de políticas públicas e coalizões. Na prática, nada garante ao eleitor que os vices (em todos os níveis de governo) ou os suplentes darão continuidade às políticas conduzidas pelo titular do cargo. Logo, a pergunta que se impõe é: as substituições de titulares são prejudiciais à democracia? Os casos recentes nos trazem alguma resposta a esse questionamento?
Os falecimentos recentes de Bruno Covas (PSDB-SP), na prefeitura de São Paulo, e de Major Olímpio (PSL-SP), no Senado Federal, reacendem o debate sobre os substitutos. Afinal, quem garante aos eleitores de Covas e de Olímpio que continuarão representados pelos seus substitutos?
Os vices e suplentes são atores políticos que não ganham a devida atenção no debate público, muitas vezes passando desapercebidos pelo eleitorado. Em teoria, a democracia representativa requer um procedimento conduzido por informações qualificadas e acessíveis aos cidadãos. Porém, esse problema se mostra muito mais complexo devido à baixa atenção que ele retém.
No campo do direito constitucional, são poucas as publicações que estiveram debruçadas sobre o problema. Desde o surgimento do vice na Primeira República, que à época presidia também o Senado Federal é possível notar uma interpretação negativa sobre esse cargo.
Dentre as críticas estão a função secundária que possuem, sendo vistos apenas como "sombra" do titular, que é quem dispõe da relevância para o eleitor. Na Ciência Política brasileira, a atenção para os substitutos também é reduzida, não acumulando investigações sobre esses atores e instituições[2].
A função do vice, contudo, nem sempre é tão secundária quanto parece. Desde o momento da formação de uma chapa, as características do vice são (ou devem ser) consideradas. O vice pode surgir como um ponto de equilíbrio de uma candidatura, mesclando características com o (a) cabeça de chapa, como idade, gênero, ocupação, classe social, entre outros fatores.
Vices e suplentes também podem ser importantes para somar recursos para aquela candidatura, desde financiamento até o tempo de televisão (HGPE). Além disso, pode ser utilizado na construção de governabilidade e coalizões durante a gestão, sendo usado como uma espécie de trunfo para atingir determinado setor da sociedade.
Por outro lado, os substitutos, e em especial os vices, podem receber o rótulo de conspiradores em democracias. Nas palavras de Rui Barbosa, em seus comentários sobre a Constituição Federal Brasileira (1891), o vice seria um fator de mediocridade, inconsistência e desordem para o regime. Nada garante que as relações entre titulares e vices serão estáveis.
É possível, por exemplo, que o vice seja cooptado pela oposição ao governo e que desenvolva ambições políticas capazes de impulsionar comportamentos que vão contra o parceiro de chapa, criando efeitos contrários daqueles esperados para a função, que é de manter a estabilidade e continuidade em uma possível substituição.
Afastado desde de 02 de maio do comando da Prefeitura de São Paulo para se dedicar ao tratamento de câncer, Bruno Covas faleceu no dia 16 de maio, o que torna o vice Ricardo Nunes (MDB) prefeito até 2024. Com um perfil diferente de Covas, Nunes tem 53 anos, é empresário e possui uma carreira política recente e ligada a debates conservadores da sociedade[3].
Já no Senado Federal, a Covid-19 vitimou três senadores até o momento. Junto aos falecimentos e as vacâncias no senado, acontecem as substituições pelos suplentes. O falecimento do senador Major Olímpio, em 18 de março, ganhou maior notoriedade devido aos seus posicionamentos diante da pandemia e sua posição de destaque na casa.
O primeiro suplente de Olímpio, o empresário de 47 anos Alexandre Giordano (PSL) tem pela frente seis anos de mandato no Senado. Giordano apresenta um perfil díspar em relação ao titular: mais jovem, não acumula em sua carreira passagens por outros cargos eletivos.
A pergunta que surge é: com qual frequência isso ocorre em nosso país? Dados recentes[4] indicam que de 1985 até 2020, 16% do comando das capitais terminaram sob a responsabilidade dos vice-prefeitos.
As causas dessas substituições vão desde falecimento, renúncias até cassações de mandatos. Tomando como exemplo o caso do(a)s eleito(a)s prefeito(a)s das capitais em 2016, ocorreram 4 substituições até 2020, todas por renúncia devido às ambições políticas dos prefeitos das capitais, que desejavam competir por outros cargos eletivos.
No Senado Federal, de 1983 até 2015 estima-se que 30% dos parlamentares em atuação na Câmara Alta eram suplentes[5]. Esse mesmo estudo apontou algumas diferenças entre os perfis de senadores e seus suplentes, como por exemplo a maior presença de empresários na função de suplentes, assim como os maiores níveis de escolaridade, idade e experiência política atribuídas aos titulares.
Mas em termos práticos, qual o impacto da substituição de um senador por um suplente? Diferente das consequências de uma substituição em prefeitura, como a reorganização em nomeações de secretarias, no Senado Federal os impactos estão atrelados a possíveis mudança nas votações no Legislativo.
Dados publicados em 2014[6] através do Basômetro demonstraram, no entanto, que os suplentes votaram de acordo com o esperado, ou seja, alinhados aos partidos políticos e o comportamento dos titulares. Por óbvio, essa análise já possui um descompasso com a conjuntura política do país. É possível questionar, por exemplo, se legislaturas com menor taxas de profissionalização política produzem esses mesmos resultados.
Existem alternativas para resolver o problema dos substitutos e reduzir as consequências na representação política desse fenômeno? Utilizando a Constituição Federal de 1891 como exemplo, a substituição do vice em caso de vacância do cargo de Presidente da República nos dois primeiros anos de mandato era temporária, sendo convocadas novas eleições para o cargo principal, se ocorresse após os dois primeiros anos, o vice ficava em definitivo.
No caso dos suplentes de senador, uma herança da ditadura proposto na constituição de 1967 com outro formato, uma possibilidade que circula é da eleição do segundo senador mais votado no estado na eleição majoritária, próximo ao funcionamento da suplência na Câmara dos Deputados.
Nada impede, por exemplo, de um vice assumir uma prefeitura e realizar um bom governo e ser reeleito, tendo a reeleição como prova de que cumpriu a expectativa de eleitorado. O mesmo pode acontecer com os suplentes no Senado Federal. Porém, além de possuir baixa previsibilidade, existem diferentes processos de substituições com diferentes desfechos.
É possível, como nos casos de falecimento, que o processo seja menos traumático, sem grandes rearranjos ou mudanças institucionais. No entanto, existem substituição com rompimentos entre titulares e substitutos, como o caso de Dilma e Temer em 2016.
Nesses casos, as mudanças são significativas nas instituições, principalmente quando consideramos o caso do Executivo, devido as prerrogativas e os recursos que possuem. À vista disso, as substituições são prejudiciais para o processo democrático e provocam consequências importantes na representação.
A discussão não é simples, e não se trata aqui de realizar um juízo de valor sobre os vices e suplentes, mas de trazer à tona a existência desses fenômenos, que ocorrem com certa frequência nos municípios brasileiros e também no Senado Federal.
As substituições de mandatários podem provocar dissonâncias com a representação política e as expectativas do eleitorado, mas não podemos afirmar que isso é a regra, os exemplos são variados e podem mudar conforme a conjuntura do processo. São, sem dúvida, assuntos que merecem mais atenção da sociedade e maiores interesses tanto de pesquisadores, como da classe política.
[1] https://www.nexojornal.com.br/grafico/2016/05/12/Temer-%C3%A9-novo-cap%C3%ADtulo-em-longa-hist%C3%B3ria-de-vices-no-poder
[2] Apenas nos últimos anos foram publicados trabalhos da área que investigaram vices e suplentes de senador.
[3] https://brasil.elpais.com/brasil/2020-11-26/campanha-de-covas-esconde-vice-nunes-alvo-de-boulos-na-corrida-contra-o-tempo-para-tentar-virar-em-sao-paulo.html
[4] Dados atualizado a partir de Sainz (2020). Sainz, N. (2020) Discretos ou ambiciosos? A carreira eleitoral dos vice-prefeitos das capitais estaduais brasileiras (1985-2018). Mestrado em Ciência Política. Universidade Federal de Pelotas, Pelotas.
[5] Araújo, P. (2018). Perfis e trajetórias de parlamentares titulares e suplentes no Senado Federal e na Câmara dos Deputados. Teoria e Pesquisa, 27(1), pp. 106-139.
[6] Dantas, H. & Teixeira, M. E o problema é o suplente de senador? In: H. Dantas, J. Toledo & M. Teixeira (2014) Análise Política e Jornalismo de dados: ensaios a partir do Basômetro, Editora FGV, Rio de Janeiro.
