Catarina Ianni Segatto, Professora Visitante da UFABC e Pesquisadora do CEAPG
Fernanda Lima-Silva, Pós doutoranda na FGV EAESP e Pesquisadora do CEAPG
Fernando Burgos, Professor do Departamento de Gestão Pública da FGV EAESP e Coordenador do CEAPG
O debate sobre a atuação governamental no contexto do COVID-19 tem enfatizado a ação de governos federal e estaduais, bem como a descoordenação entre eles no combate à pandemia. Embora a importância destas esferas de governo seja inegável, é imprescindível olhar também para os governos municipais, que, além de estarem mais próximos da população, são responsáveis pela implementação de políticas públicas importantes para minimizar a pandemia e os efeitos adversos que ela produzirá em seus territórios. Isso porque tem aumentado a cada dia a pressão a prefeitos e prefeitas, secretários e secretárias municipais e suas equipes técnicas, particularmente por respostas das pastas relacionadas à prestação dos serviços de saúde e de assistência social, desenvolvimento econômico e equilíbrio fiscal.
Quando se trata da atuação dos governos municipais, a discussão tende a enfatizar os inúmeros e graves problemas enfrentados pela burocracia local para lidar com os riscos e desafios da pandemia, mas está restrita às medidas adotadas pelas prefeituras das capitais e à descoordenação entre alguns governos estaduais e municipais das capitais. No entanto, a realidade dos municípios brasileiros é muito heterogênea. Por exemplo, do ponto de vista populacional, é comum dizer que mais de 70% dos 5.570 municípios brasileiros tinha menos de 20 mil habitantes no Censo de 2010, mas quase não se fala que pouco menos de ¼ dos municípios tinha menos que 5 mil habitantes. Em termos de extensão territorial e para fins de comparação, o nosso município mais extenso, Altamira, é maior do que a Inglaterra. Ainda, considerando os 20 maiores municípios brasileiros em termos territoriais, nenhum deles sendo capital estadual, todos têm um território superior à Dinamarca. É fundamental falarmos sobre essas distintas realidades municipais.
Além dessas enormes diferenças, há uma heterogeneidade socioeconômica e de capacidade estatal de implementação de políticas públicas. Assim, é plausível supor que a ação municipal frente à COVID-19 seja incrivelmente diversa, com impactos claros nos resultados de enfrentamento à pandemia.
A experiência e a literatura acadêmica indicam que governos locais podem responder à esta crise com o desenvolvimento de experiências locais que promovam respostas inovadoras aos problemas e o envolvimento cidadão. A ideia de que governos locais podem ser "laboratórios" da democracia e de inovações já foi extensamente debatida e ganhou força, no Brasil, durante o processo de redemocratização nos anos 1980. Além disso, a partir da década de 1990, no contexto de descentralização federativa desenhado na Constituição Federal de 1988, os municípios ganharam mais centralidade na formulação e implementação de políticas públicas.
Por exemplo, entre 1996 e 2005, o Programa Gestão Pública e Cidadania do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo - CEAPG (https://ceapg.fgv.br/banco-experiencias), apoiado pela Fundação Ford e BNDES, foi importante para trazer à tona diversas experiências inovadoras e exitosas implementadas por governos subnacionais. Para ficarmos em apenas um exemplo, se a Lei Maria da Penha é de 2006, pelo menos uma década antes, já havia em Rio Branco (AC) um equipamento específico para atender às mulheres vítimas de violência: a Casa Rosa Mulher. Ou seja, os governos municipais já estavam lidando com problemas complexos, mesmo antes do governo federal agir. Outros exemplos incluem os Programas Bolsa Escola, Saúde da Família e Mãe Canguru, que, assim como outras inovações locais, foram adotadas pelo governo federal e por governos estaduais e disseminadas para outros municípios com contextos e/ou problemas similares. Esse movimento, associado com a emergência da coordenação federativa a partir de meados da década de 1990, foi fundamental para contribuir com a garantia de padrões mínimos de prestação de serviços públicos nos municípios e reduzir heterogeneidades entre eles.
Nos últimos anos, com uma atuação menos coordenada entre os governos municipais e os demais entes, já havia um risco significativo de aprofundamento da desigualdade entre as cidades. Embora os anos de coordenação e indução federativa tenham produzido significativos avanços na capacidade estatal municipal, no atual contexto emergiu a possibilidade de consolidação ou potencialização de um cenário em que um pequeno grupo de municípios é dotado de instrumentos para formular e implementar ações e políticas, enquanto uma parte significativa deles não possui os elementos institucionais básicos para efetivamente "inovar". A trajetória de várias políticas apontava que as grandes heterogeneidades nas capacidades financeiras e administrativas dos municípios impossibilitavam a implementação de ações mais inovadoras e traziam desafios à própria implementação de políticas federais e estaduais em seus territórios. E o contexto da pandemia passou a exigir uma atuação mais efetiva e coordenada entre os governos.
Mesmo sem essa coordenação federativa, vários municípios têm reagido e inovado de diferentes formas no combate à atual pandemia, a partir de recursos próprios ou com parcerias. Do ponto de vista da saúde e do debate sobre a reabertura do comércio, por exemplo, a atuação da plataforma Corona Cidades (https://coronacidades.org/), parece muito útil para a tomada de decisões locais. E há ações em outras áreas como a limpeza e esterilização de ônibus, prestação de auxílios a empresas e microempreendedores locais, adiamento na cobrança de impostos e tarifas de serviços públicos e adoção de ações de proteção a famílias e indivíduos vulneráveis, população em situação de rua e idosos. Alguns municípios passaram a distribuir a merenda escolar a partir de cestas básicas ou cartão alimentação às famílias dos alunos. Algumas cidades estão adaptando hotéis e equipamentos públicos, como escolas e centros comunitários, para abrigar a população em situação de rua. Outras têm distribuído cestas básicas e materiais de limpeza nos bairros mais vulneráveis, frequentemente em parceria com organizações da sociedade civil, e adotado medidas de auxílio emergencial a profissionais do setor da cultura impedidos de trabalhar durante a calamidade pública. Além disso, há Prefeituras, como Maricá e Niterói, no Rio de Janeiro, que criaram ou complementaram iniciativas de renda mínima municipal, garantindo um auxílio financeiro adicional às famílias de baixa renda, aliviando os efeitos da crise.
Inspirados no debate sobre o tema, elencamos outras ações locais que seriam fundamentais nesse momento. Na área habitacional e considerando o elevado déficit habitacional brasileiro, podemos pensar na suspensão de despejos ou remoções, adoção de modelos de subsídios para famílias com ônus excessivo com aluguel, liberação de quartos de hotéis para idosos vulneráveis, moradores de cortiços e favelas (https://www.quartosdaquarentena.org/). Em termos de acesso à tecnologia, devemos ampliar o acesso à Internet livre e gratuita à população, para permitir o acesso às políticas sociais, para que os alunos e alunas possam assistir às aulas online e acessar os materiais didáticos à distância, e para que a população acesse os aplicativos dos governos, inclusive para o recebimento da renda mínima emergencial. Com relação ao transporte, é possível suspender o pagamento das tarifas no transporte coletivo urbano, principalmente para os(as) trabalhadores de serviços essenciais, e/ou utilizar os veículos destinados ao transporte escolar para levar e trazer esses profissionais, mesmo de cidades vizinhas. No caso de municípios da região amazônica, as lanchas escolares e da saúde podem ajudar na localização e famílias em situação de extrema vulnerabilidade.
No entanto, estamos falando de ações que demandam não apenas a coordenação e cooperação dos três entes federados, mas a colaboração entre municípios vizinhos, entre setores das próprias prefeituras, com ONGs de atuação territorial e também com empresas privadas. As inovações precisam ocorrer também nessas novas formas de parcerias. E algumas delas também dependem de acordos e estabelecimento de normas específicas junto aos órgãos de controle interno e externo. O surgimento dessas variadas ações é fundamental para dar respostas mais rápidas à pandemia, que considerem as diferenças nos contextos locais.
Este texto faz parte de uma série de artigos escritos por pesquisadores do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG) da FGV EAESP - https://ceapg.fgv.br.
