Precisamos falar mais (e melhor) sobre evidências em políticas públicas

Precisamos falar mais (e melhor) sobre evidências em políticas públicas

REDAÇÃO

10 de setembro de 2020 | 21h12

Fernando Burgos, professor de Administração Pública e Governo da FGV EAESP e coordenador do CEAPG

Mario Aquino Alves, professor de Administração Pública e Governo da FGV EAESP e coordenador da área de Sociedade Civil do CEAPG

Catarina Ianni Segatto, professora visitante da UFABC e pesquisadora do CEAPG

 

Se a discussão sobre políticas públicas baseadas em evidência já era uma das mais importantes na última década, nos últimos meses em função da pandemia da COVID-19, ela ganhou centralidade no debate político. Contudo, ainda que haja uma crescente discussão sobre a importância do uso de evidências por governos e legisladores para a constituição de políticas públicas, o debate ainda está restrito a uma prescrição superficial sobre o uso de evidências. A pouca discussão sobre como efetivar isso, ou seja, como evidências podem ser usadas nas políticas públicas, reflete, na verdade, uma certa incompreensão do que efetivamente são “evidências”, como são produzidas e, acima de tudo, como estas “evidências” são elementos importantes, mas não únicos, para a construção de políticas públicas tanto mais efetivas quanto mais democráticas.

Em primeiro lugar, devemos compreender de cara o que são evidências. O termo “evidence-based” que vem da literatura anglo-saxã, às vezes, é traduzido ao pé da letra como “baseado em evidência”, quando deveria ser “baseado em prova”. Em língua portuguesa, “evidência” é aquilo que está claro para todos, sem que se faça necessário comprovar. Já a “prova” constitui o argumento que se usa para o convencimento das pessoas. Apontar a distinção entre “evidência” e “prova” não é um mero exercício de semântica pueril, mas mostrar que o uso dos dois como sinônimos nos leva a desenvolver erroneamente a ideia de que há uma superioridade ontológica em políticas “baseadas em evidências”, uma vez que as mesmas seriam irrefutáveis. Mas, já que estamos trabalhando com um termo que está em uso corrente, vamos daqui em diante cometer esta conflação, usando “evidências” quando deveríamos usar “provas”.

Assim, a primeira coisa que se deve questionar é quem produz as evidências que devem balizar as políticas públicas? Os estudos iniciais apontavam que evidências seriam produzidas pela academia, órgãos e institutos de pesquisa a partir do uso de métodos e técnicas apropriadas de pesquisa e da busca por relações causais entre problemas e soluções nas políticas públicas. No entanto, há casos em que não há evidências suficientes produzidas pelos produtores de conhecimento científico sobre determinados problemas, que permitem que haja uma clareza sobre essas relações causais e, portanto, consensos sobre quais soluções respondem a determinados problemas e quais causas atacar. Há também casos em que as soluções escolhidas podem produzir resultados inesperados, afetando outras políticas públicas.

Neste ponto, é importante lembrar que parte destas “evidências” em políticas públicas é oriunda dos chamados Randomized Controlled Trial (RCTs) ou em português, os estudos clínicos controlados e aleatorizados. Embora o trabalho do J-PAL (The Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab) do Massachusetts Institute of Technology (MIT) tenha se tornado muito popular nos últimos anos, com uma extensa equipe de pesquisadores e presença em muitos países, é preciso cuidado. O merecido reconhecimento de seus diretores Esther Duflo e Abhijit Banerjee com o Prêmio Nobel de Economia de 2019 mostra a relevância dos seus experimentos para as políticas de enfrentamento à pobreza. No entanto, não é possível afirmar que uma experiência exitosa de escolas rurais do Quênia teria o mesmo resultado nas diferentes escolas rurais brasileiras. Não se trata, em hipótese alguma, de descartar os RCTs, considerando obviamente que eles tenham seguido rigorosos padrões éticos, mas sim, de analisa-los com cuidado e levando em consideração os contextos locais e suas múltiplas desigualdades.

Além disso, é importante lembrar o que um dos analistas de políticas públicas mais importante do mundo, o professor Eugene Bardach[i], nos ensinou sobre programas pilotos: (a) os implementadores destes programas piloto geralmente estão mais entusiasmados e têm mais talento do que a média dos implementadores de programas, e entusiasmo e talento contam para alguma coisa; (b) as condições políticas e financeiras nos pilotos são provavelmente mais favoráveis ​​(ou menos desfavoráveis) do que na média das demais localidades; e (c) a resistência burocrática a um programa piloto é tipicamente menos intensa do que a uma mudança permanente que ameace os valores existentes, status, segurança no emprego ou rotinas de trabalho. Assim, os resultados de projetos pilotos tendem a ser melhores do que nas demais localidades

Outra ressalva é que crescem as pesquisas que recomendam a inclusão de outros atores como “produtores de evidências”. O aconselhamento político por especialistas e gestores é comum nesse processo. No entanto, isso pode privilegiar grupos que possuem poder, recursos e expertise. Assim, a participação de implementadores, especialmente, dos trabalhadores de linha de frente e da população é chave, e cada vez mais urgente, para a construção de evidências. Estes profissionais conhecem detalhes sobre a operacionalização cotidiana das políticas que, na maior parte das vezes, são desconhecidos pelos formuladores em seus gabinetes. Estratégias de avaliação participativa e “de baixo para cima” aumentam o conhecimento sobre os problemas e suas causas, aumentando a efetividade das políticas que serão adotadas para resolvê-los. Com o ciclo de premiações do Programa Gestão Pública e Cidadania (1996-2005), programa do CEAPG financiado pela Fundação Ford e com suporte do BNDES, aprendemos que a maior parte dos programas inovadores nos territórios foram gestados e desenvolvidos por meio de parcerias entre os diferentes atores governamentais e da sociedade civil que produziam diferentes tipos de “evidências” que eram debatidas coletivamente e geravam a efeitos práticos.

Processos de avaliação participativos também são importantes para construir e fortalecer a governança e expandir os direitos de grupos mais vulneráveis e minoritários. Afinal, se as políticas buscam afetar a vida das pessoas, nas palavras de Peter Spink (2001), e as políticas devem ser “úteis” para as pessoas por que não incorporá-las no processo de avaliação? Será que assim não é mais fácil compreender se as ações públicas respondem às necessidades e demandas daquelas pessoas?[ii]

Daqui partimos para a compreensão de que as políticas são também resultados da interpretação e da representação dos atores políticos sobre determinados problemas e soluções. Políticas são produtos da cognição e interpretação que a sociedade em geral e os atores políticos em particular fazem do mundo material que é político, social e historicamente construído. É exatamente por este motivo que compreendemos que os diferentes atores produzem “evidências” sobre os problemas que os cercam por meio do uso de determinados “indícios” que dão sustentação às ideologias nas quais acreditam ou que professam.

O que nos leva à pergunta: como utilizar evidências no processo de construção de uma política? É possível produzir evidências para compreender um problema melhor e, em seguida, desenvolver soluções que respondam a ele quase que linearmente? Já é consenso na literatura de políticas públicas que isso não ocorre na realidade. Processos lineares são considerados “ingênuos”. Na prática, a construção de políticas é quase sempre caótica. Quando um problema surge, a solução disponível, que não é necessariamente a “melhor”, é adotada. Ainda, há diversas barreiras no uso de evidências, como valores dos formuladores, pressão social por soluções rápidas, falta de integração dentro dos governos, cultura organizacional, memória institucional, forte influência de grupos poderosos, cortes orçamentários e baixos incentivos, dentre outros.

Seria, assim, impossível usar evidências para construir políticas? Seriam evidências inúteis? Nossa resposta é não! Acreditamos na ciência e, neste difícil momento do país, defendemos a ciência todos os dias! Iniciativas como a “What Works Network” do Reino Unido seguem sendo fundamentais. Mas precisamos  ampliar o diálogo para acabar com o embate “ciência x governo”. Neste sentido, evidências são fundamentais para mudar a compreensão sobre determinados problemas e soluções. É por isso que preferimos usar decisões informadas por evidências (evidence-informed na literatura internacional), considerando que além das características acima mencionadas nos processos decisórios governamentais sejam incluídas as evidências disponíveis.

E no sentindo de ampliar este diálogo, talvez seja o momento de fazer uma pausa estratégica, e elaborarmos uma ampla pesquisa para responder à várias perguntas: os governos brasileiros estão usando evidências nos seus processos decisórios? Se sim, quais tipos de evidências e qual a fonte das mesmas? Em quais áreas elas têm sido consideradas? Quais os arranjos organizacionais (escritório de evidências, por exemplo) estão sendo criados? Sem dúvida, aprender isso com os governos nos permitirá debater melhor sobre o uso de evidências no Brasil.

 

 

Este texto faz parte de uma série de artigos escritos por pesquisadores do Centro de Estudos em Administração Pública e Governo (CEAPG) da FGV EAESP – https://ceapg.fgv.br

 

 

 

[i]Bardach, Eugene. (2012). A practical guide for policy analysis: the eightfold path to more effective problem solving. Thousand Oaks: Sage Publications.

[ii]Spink, P. (2001). Avaliação democrática: propostas e práticas. Coleção ABIA, Fundamentos de Avaliação, 3: 238-264.

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