Murilo de Oliveira Junqueira, Doutor em Ciência Política (USP) e Professor da Faculdade de Ciências Sociais e do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Pará (UFPA)
Um dos pontos mais surpreendentes do escândalo da contratação dos shows sertanejos é a passividade da população das cidades onde os shows foram realizados, mesmo diante das evidências de mal uso dos recursos públicos. Por que isso ocorre? A resposta pode estar na estrutura federativa brasileira.
O cantor Zé Neto, da dupla Zé Neto e Cristiano, deve ter se arrependido amargamente de ter tentado "lacrar" em cima da cantora Anitta. Ele se esqueceu do grande erro que é mexer com as divas pop e com seus fãs, ainda mais quando se tem um telhado de vidro em cima de você. A fala do cantor desencadeou uma investigação popular nas redes sociais, a "CPI do Sertanejo", que revelou um escândalo de mal uso dos recursos públicos e, possivelmente, de corrupção que o Brasil não sabia.
Quem poderia imaginar que as prefeituras de municípios minúsculos e paupérrimos estavam gastando fortunas em shows? Me perdoem a inocência, mas na minha cabeça esses shows custavam na casa de 20 ou 30 mil (um dinheiro considerável, mas tolerável) e não 500 mil ou mais de 1 milhão! Não quero acusar ninguém, mas existe indícios de um "rachadão sertanejo".
Ao que tudo indica, o enorme interesse das prefeituras em contratar shows não é tanto por preferências artísticas, mas para desviar recursos públicos: a boa e conhecida corrupção. Os preços nos mercados de arte são subjetivos e por isso são muito usados para desvio de recursos e lavagem de dinheiro mundo afora. Olhando para uma obra, como um Picasso, uma Monalisa ou um show do Gusttavo (com dois "tes") Lima, sabe-se que seu valor é alto.
Mas quanto, exatamente? Pode ser 300 mil, 700 mil ou 1 milhão ou até mais, a depender de quem está disposto a pagar. Por causa disso, lavanderias de dinheiro no mundo todo usam essa enorme variação e subjetividade do mercado de arte para crimes financeiros.
Vamos lembrar também que, segundo a legislação vigente, a contratação de shows artísticos é um dos casos de inexigibilidade de licitação, pois como cada artista oferece um serviço único (só existe um Gusttavo Lima, uma Anitta, uma Ivete Sangalo etc.). Assim, as evidências parecem indicar que as prefeituras usam o expediente de avaliar o cache dos artistas contratados com um sobrepreço proposital, como forma de exigir por debaixo dos panos que parte do dinheiro volte para os políticos locais, sob a forma de propina. Um caso de corrupção clássico!
As evidências deste modus operandi são corroboradas por um Tweet da saudosa Marília Mendonça em 2019. Na época, a cantora estava divulgando seu projeto "Todos os Cantos", onde oferecia shows de graça para a população, sem cobrar ingresso ou cache da prefeitura. Mendonça se mostrou surpreendida com a resistência dos gestores locais em aderir ao projeto. No Twitter ela reclamou: "O projeto 'Todos os cantos' é feito todo de boas intenções, pena que não é valorizado por quem mais deveria valorizar: os próprios líderes da cidade e de estado que tem sua casa exposta e valorizada pro mundo todo e sem incentivozinho, hein? Difícil!". A artista complementou: "Se estivéssemos pedindo dinheiro, eu entenderia. Agora: 'ei, quero valorizar o turismo na sua cidade, trazendo um show grátis para sua população, posso?' Porta na cara. Não fazem e não deixam que façam! Ok... aqui a luta não para!". Hoje, entendemos esse comportamento aparentemente inexplicável dos prefeitos. Afinal, por que oferecer shows gratuitos para a população se é muito mais vantajoso pagar por eles com uma fortuna em recursos públicos e desviar uma parte do dinheiro?
Desde que o escândalo foi deflagrado, dezenas de shows foram cancelados[1]. Alguns foram cancelados voluntariamente pelas prefeituras, e, em outros casos, houve ações da Justiça e do Ministério Público, que passou a questionar as contratações artísticas. Porém, existe um ponto que até o momento não tem atraído tanta atenção, mas para mim é o mais digno de nota: a impassividade da população. A população, mesmo de cidades minúsculas e paupérrimas - onde falta tudo em termos de saúde, educação, asfaltamento e saneamento básico -, não se importou o mínimo que milhões em recursos públicos fossem gastos em shows de um dia.
Aliás, ao que tudo indica, continua pouco se importando. Cadê os protestos de rua? Cadê os cidadãos furiosos abordando os prefeitos nas ruas, bares e restaurantes? Onde estão os vídeos no Youtube da população revoltada com seu dinheiro sendo jogado no ralo ou servindo ao benefício de alguns? A população destas cidades parece acompanhar o escândalo de forma plácida, como se nada daquilo lhe dissesse respeito, da mesma forma que ficou impassível diante da contratação destes shows. Por que isso ocorre? Uma boa explicação pode estar na estrutura federativa brasileira, particularmente na questão do financiamento do setor público local, fortemente baseado em transferências intergovernamentais.
A literatura da ciência política e da economia política mostram que a atitude da população é diferente mediante recursos públicos arrecadados com seus impostos e recursos públicos objetivos através de transferências. Quando o dinheiro do governo sai do bolso da população local, as pessoas tendem a dizer para os políticos "vocês estão com meu dinheiro, quero que ele retorne para mim em serviços públicos adequados!". Quando os dinheiros do governo vêm da transferência de recursos de outras regiões, as pessoas tendem a dizer "soube que você está com o dinheiro dos outros, quero uma boquinha também!". Neste segundo caso, por menores que sejam as migalhas ofertadas pelo poder público, a população ainda vai ficar contente em recebê-las. Ou seja, do ponto de vista da população, que pouco contribuiu (pelo menos de forma visível) para o orçamento público local, qualquer benefício recebido já parece uma grande vantagem, mesmo que o grosso dos recursos fique com a elite local.
No interior no Brasil, existem muitos municípios que vivem de forma rentista, onde o setor público é o principal empregador e as principais fontes de recursos são transferências intergovernamentais. De fato, segundo dados do Poder 360[2], 48% das prefeituras têm mais de 90% de sua receita vindas de transferências, sendo ínfima sua arrecadação própria. Cerca de 29% têm entre 80% e 90% da receita vinda de transferência, enquanto 18% recebem de 50% a 80%. Em verdade, apenas 42 municípios, menos de 1% dos 5570 municípios brasileiros, arrecadam pela via tributária mais recursos do que recebem de transferências. Nessa situação, a comunidade local não tem muito interesse em brigar pela divisão dos recursos existentes e tem muito mais a ganhar em buscar a ampliação da "mesada" que recebe de fora através, por exemplo, da troca de votos por emendas parlamentares.
Na grande maioria das cidades, mesmo quando o município tem alguma economia privada próspera, o setor público vive de forma rentista. Pelas regras federativas brasileiras, quanto menor o município, maior tende a ser a quantidade de transferência per capita que ele recebe dos níveis superiores de governo. Assim, as pequenas cidades, ou mesmo as médias, têm pouco interesse em cobrar impostos locais, pois impostos são impopulares. Ou seja, no Brasil o padrão é que somente os grandes municípios apresentam alguma arrecadação própria, na forma de IPTU ou ISS.
Nos pequenos municípios, não existem pagadores de impostos locais. Então, do ponto de vista do cidadão, não existem motivos para arrumar briga com a elite política local, que está administrando recursos de origem externa à comunidade. Afinal, o que você tem a ver com o dinheiro dos outros? Uma atitude muito mais racional é se aliar à elite local para participar da festa com os recursos alheios (ao som de músicos bem pagos!).
A descrição acima pode parecer caricata, ou até cínica, do comportamento dos governos locais e de suas populações, mas existem evidências acadêmicas que corroboram esta visão. Por exemplo, os economistas José Roberto Afonso e Sérgio Gobetti (2008), mostraram que as cidades que recebem verdadeiras fortunas pela exploração de recursos naturais no seu território (royalties) não gastam mais, por isso, em saúde, educação ou preservação do meio ambiente. Apenas dois gastos se destacam na comparação das cidades que recebem e que não recebem royalties: maiores gastos com Câmaras de Vereadores e com pessoal.
A pesquisadora Fernanda Brollo e seus colegas (BROLLO et al., 2013), publicaram um brilhante artigo em um dos periódicos científicos mais respeitados do mundo (o American Economic Review) mostrando que os municípios brasileiros que recebem mais transferências tendem a apresentar mais casos de corrupção e terem prefeitos menos qualificados. Posso citar também minha própria tese de doutorado em Ciência Política na USP (JUNQUEIRA, 2017), onde mostro que os municípios que recebem mais transferências têm um sistema de saúde pública menos eficiente do ponto de vista técnico.
Essas evidências mostram que a situação seria bem diferente se as prefeituras brasileiras vivessem, basicamente, com impostos sobre a população local. Os brasileiros, como qualquer povo na história, não gostam de pagar impostos. Se os governantes locais fossem obrigados a convencer a população local a pagar impostos, através de uma deliberação democrática, provavelmente eles teriam que gastar muita saliva. E mesmo nos casos em que a população aceitasse "voluntariamente" dar seu suado dinheiro para os políticos locais, certamente o uso destes recursos estaria sob estreita vigilância da população local, que não hesitaria em afastar a mão dos políticos do seu dinheiro na menor suspeita de desvio ou desperdício. A dor de ver sua grana saindo da carteira e indo para o governo é muito grande!
Os eleitores precisam ser permanentemente convencidos de que esse sacrifício vale a pena. Nessas situações, desvios como o "rachadão sertanejo" não seriam tolerados. Essa mesma situação é vista em países onde os governos locais vivem sobretudo com impostos sobre os eleitores locais, como os Estados Unidos e a Suíça. Vamos lembrar que a maior parte dos países do mundo não são federações, ou seja, não existe governos locais com autonomia. Então, em países como França ou Portugal, essa cobrança não é direcionada aos governantes locais, que são meros administradores, mas sim aos governantes centrais. Mas na federação brasileira, como a população vê o "dinheiro dos outros" sendo desperdiçado, a maioria dá de ombros. O problema é que se todo mundo dá de ombros para o dinheiro dos outros, os recursos do país como um todo vão perder eficiência e serem alvo de apropriação privada.
Quais seriam então as soluções para a esse problema? Um primeiro ponto seria reforçar o poder tributário local. Isso poderia ser feito de forma administrativa, reforçando a qualificação dos arrecadadores tributários locais, ou de forma legal, aperfeiçoando os impostos locais. Em particular, uma boa saída seria aprovar a criação do IVV - Imposto de Vendas a Varejo, em substituição ao ISS. O IVV seria similar ao sales tax que existe nos Estados Unidos e no Canadá. Esse imposto tenderia a reforçar a parcela do caixa das prefeituras que é obtido junto à população local, ampliando a autonomia financeira municipal. Porém, uma mudança assim não pode ser pensada isoladamente, mas sim dentro de uma reforma tributária mais ampla, pois o IVV precisaria ser harmonizado com os impostos estaduais e federais. Aliás, esse ponto mostra algo que os especialistas em finanças públicas não cansam de repetir: por trás do problema da reforma tributária, existe o problema da reforma da federação.
Outro ponto importante é criar uma vigilância estrita dos níveis superiores de governo sobre os recursos de transferência. As transferências não devem ser demonizadas. Elas são necessárias para garantir que direitos básicos, como habitação, urbanização e saneamento, cheguem aos cidadãos. Além disso, elas servem como forma de garantir que serviços públicos importantes, como educação e saúde, tenham uma prestação relativamente uniforme em todo o território nacional. No entanto, como a ciência política e a economia contemporâneas já identificaram uma tendência ao desperdício no uso dos recursos públicos obtidos por meio de transferências, deve haver um contrabalanceamento dessa tendência com uma rígida vigilância dos órgãos de controle.
A lógica deve ser a seguinte: se a verba pública é arrecadada localmente, a prefeitura pode ter liberdade para utilizá-la como quiser, respeitadas as leis gerais da administração pública. Porém, se o recurso vier dos governos superiores, o gasto deve efetivado naquilo que os níveis superiores determinarem (serviços de saúde, educação e urbanismo, por exemplo), além de serem minuciosamente fiscalizados pelos governos superiores e pelos órgãos de controle, como o Ministério Público e o Tribunais de Conta. Assim, haveria uma relação íntima entre autonomia financeira e autonomia administrativa. Se o município não tem autonomia financeira, não deve também ter autonomia administrativa. Mas se o município convencer sua população a pagar impostos, esses recursos podem ser gastos com uma relativa autonomia. Mas são inaceitáveis regras como as que atualmente regem as principais fontes de financiamento dos municípios, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e a Cota-Parte do ICMS: simplesmente se entrega recursos dos níveis superiores de governo para os governos locais gastarem como quiserem. Regras assim, como vimos, tendem a levar ao desvio de recursos públicos rumo a bolsos privados.
Uma outra possível solução são os matching grants, muito populares em algumas federações, como a Austrália. Nesta solução, o governo central se compromete a transferir recursos para fundos de serviços públicos locais, desde que o governo local também contribua. Por exemplo, para cidades de médio desenvolvimento, o governo federal pode se comprometer em dar um real para cada real que a prefeitura depositar em um fundo para um serviço específico, como saneamento básico ou habitação. Para cidades de baixo desenvolvimento, o governo federal pode se comprometer a dar dois reais para cada real que a prefeitura depositar.
Esses valores são meramente ilustrativos. O importante é criar incentivos para que as prefeituras abandonem sua tradicional postura de "preguiça fiscal" e comessem a arrecadar, ainda que seja o mínimo. Mesmo um pequeno esforço tributário já serviria para despertar o espírito cívico dormente na população.
A população do interior, tão cantada pela música sertaneja, não deve ser vista como boa ou má em si, mas como pessoas pragmáticas tentando melhorar sua (em geral sofrida) vida. Pensando em melhorar a vida dessas pessoas que se deve aperfeiçoar as regras federativas e as instituições brasileiras. Algumas mudanças pequenas, mas estratégicas, nas veias de fluxos financeiros da federação podem trazer maior eficiência às políticas públicas, menor corrupção, uma melhor cultura política e, como consequência disso tudo, um maior desenvolvimento econômico e social.
Certamente, as soluções propostas acima não vão resolver todos os problemas das políticas públicas, da corrupção ou da cultura política; mas são um passo na direção certa. Aliás, não existe solução única para problemas tão grandes como esses, apenas pequenos passos na direção correta. Reformar as leis de financiamento dos entes federativos é um desses pequenos passos. Em verdade, não é um passo tão pequeno assim.
Referências
AFONSO, José Roberto; GOBETTI, Sergio. Rendas do petróleo no Brasil: alguns aspectos fiscais e federativos. Revista do BNDES, v. 15, n. 30, p. 231-269, 2008.
BROLLO, Fernanda et al. The Political Resource Curse. American Economic Review, v. 103, n. 5, p. 1759-1796, ago. 2013.
JUNQUEIRA, Murilo De Oliveira. Instituições fiscais e eficiência governamental: um estudo de caso sobre a saúde pública municipal no Estado de São Paulo. 2017. 116 f. Tese de Doutorado apresentada ao Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, 2017.
Notas
[1] https://g1.globo.com/pop-arte/musica/noticia/2022/06/04/shows-de-prefeituras-ministerio-publico-questiona-eventos-em-29-cidades-de-6-estados-apos-polemica.ghtml
[2] https://www.poder360.com.br/economia/quase-metade-das-cidades-brasileiras-dependem-90-ou-mais-de-repasses/
