Políticas públicas para a gestão de riscos: a urgência de inovar e adaptar práticas insuficientes

Políticas públicas para a gestão de riscos: a urgência de inovar e adaptar práticas insuficientes

REDAÇÃO

23 de fevereiro de 2022 | 09h57

Fernando Rocha Nogueira, Geólogo, Doutor em Geociências e Meio Ambiente e especialista em gestão de riscos e desastres. Professor Associado do Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas da UFABC e coordenador do LabGRis – laboratório de gestão de riscos dessa universidade

Vanessa Elias de Oliveira, Doutora em Ciência Política pela USP, Professora Associada de Políticas Públicas na Universidade Federal do ABC (UFABC), onde atua nos programas de pós-graduação em Políticas Públicas (PGPP) e em Planejamento e Gestão do Território (PGT). É pesquisadora do CNPq

Os “quase” quinhentos milhões de reais de créditos extraordinários anunciados nesta sexta feira pelo governo federal como ajuda a Petrópolis, após tragédia que até agora contabiliza mais de uma centena de mortos, explicita uma realidade que tragédias anteriores já demostraram, mas que segue sendo ignorada pelo Estado brasileiro: a fragilidade (ou quase ausência) das políticas públicas para a gestão de riscos relacionados a desastres ambientais no Brasil. Só nos dois primeiros meses de 2022, já ocorreram episódios de deslizamentos e inundações associados a chuvas extremas em Minas Gerais, na Bahia e em São Paulo. Agora, no Rio de Janeiro e no Espírito Santo. Desde 1988, o país já contabiliza quase 4 mil óbitos por deslizamentos, segundo levantamento do Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT)[1].

O recurso disponibilizado pelo Ministério de Desenvolvimento Regional – MDE para Petrópolis será útil na tarefa de reconstrução das áreas devastadas, implantação de estruturas de contenção e outras importantes infraestruturas, mas não deve alterar a vulnerabilidade do município frente à sua extrema suscetibilidade natural a grandes movimentos de massa (deslizamentos e corridas de lama, detritos e blocos de rochas, como os registrados também em desastres anteriores, como em 1988 e 2011). Um quinto do território municipal, ocupado por cerca de 12 mil moradias, segundo mapeamento realizado em 2018, estava sob risco alto. Duzentos e cinquenta milímetros de chuva (250 litros por cada metro quadrado da área atingida) desabaram sobre esse território frágil e suscetível em apenas 3 horas, escoando brutalmente pelo terreno declivoso e produzindo esse amargo desastre.

A cada ano, os desastres ambientais chocam a sociedade e mobilizam (ao menos aparentemente) recursos e promessas enquanto expostos a nossa emoção pelas mídias. No entanto, quando as chuvas diminuem e o assunto desaparece das telas, também costuma desaparecer das agendas dos governos. Esse ciclo fugaz das tragédias revela a ausência de política consolidada e consistente de gestão de riscos em todos os nossos níveis federativos. Também, expõe o negacionismo dominante nos governos, na sociedade e até mesmo em parte do meio técnico científico frente ao fato de que já estamos inegavelmente vivenciando um cenário extremamente ameaçador de crise climática (e sanitária, como nos mostra a pandemia da COVID-19). Se o leitor tem dúvidas, não deixe de ler a publicação-alerta do físico Paulo Artaxo[2].

O Brasil é um país marcadamente frágil em relação à cultura de precaução e prevenção de desastres e à presença institucional nesse campo. As estruturas de defesa civil se concretizaram nos estados apenas ao final dos anos 1960 e as experiências locais de gestão de riscos (ou seja, de buscas de medidas para prevenir e reduzir os impactos dos desastres) só começaram a aparecer como políticas pontuais em algumas poucas cidades brasileiras ao final da década de 1980. Com a criação, em 2003, do Ministério das Cidades, algumas ações de mapeamentos de risco em assentamentos precários e recursos para obras de mitigação começaram a delinear uma política nacional de gestão de riscos. Mas apenas em 2011, tentando reagir a uma sequência de grandes desastres e mais diretamente àquele ocorrido ali mesmo, em Petrópolis e nos municípios vizinhos da serra fluminense, ceifando mais de 900 vidas, é que aconteceu o maior salto na construção de políticas públicas para esse enfrentamento. Importantes avanços legais, como a Lei nº 12.608, de 2012, e institucionais, como o Programa 2040 do PPA- Plano Plurianual 2012-2015, marcam esse avanço.

Um entre os sessenta e cinco Programas Temáticos que compuseram esta inovadora peça do planejamento federal, o Programa 2040 introduziu a gestão de riscos de desastres em sua concepção mais integrada (que inclui os eixos estratégicos do conhecimento, da redução de riscos e da preparação para a resposta aos desastres) pela primeira vez ao orçamento da União, sob responsabilidade de diversos ministérios do governo federal. A criação e instalação do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN), no âmbito do Ministério de Ciência e Tecnologia, e do Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres (CENAD), no âmbito do Ministério de Integração Nacional, foram importantes avanços nesse sentido.

A Lei Federal 12608/2012, que instituiu a Polí­tica Nacional de Proteção e Defesa Civil – PNPDEC, dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil – SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil – CONPDEC, apontou caminhos para a incorporação do meio físico e suas ameaças no planejamento urbano e territorial e na prevenção de desastres, sobretudo com a obrigatoriedade dos municípios elaborarem seus mapeamentos de áreas de riscos de desastres e as cartas geotécnicas (Lei 12.608/12, artigo 3º, parágrafo 2º, incisos I e V).

No entanto, esses progressos institucionais relevantes sofreram esvaziamento de sentido, de recursos, de estruturas e de aplicação a medida em que houve enorme recuo nas políticas públicas de proteção e na legislação dos direitos sociais no Brasil. O PPA 2016-2019 manteve a continuidade do Programa 2040 nos mesmos moldes de integração de ação dos ministérios envolvidos, mas a dotação orçamentária sofreu enorme encolhimento. Em 2019, ocorreu uma “simplificação metodológica” no PPA, justificada pelo governo federal pelos objetivos de “realismo fiscal, integração entre planejamento e avaliação, visão estratégica e foco em resultados”, afetando todos os órgãos setoriais e políticas públicas. Por isso, no PPA 2020-2023 (BRASIL, 2019), o Programa 2218 (Gestão de Riscos e Desastres) apresenta apenas o Objetivo n° 1201 (Investir na compreensão e redução do risco, ampliar a preparação e reduzir os efeitos dos desastres), restrito ao MDE. A atual política ficou restrita ao atendimento desordenado no pós-desastre, como assistimos agora em Petrópolis.

O descaso para com a gestão de risco não é exclusividade do governo federal. Conforme reportagem da Folha de São Paulo nesta quinta-feira[3], o governo do estado do Rio de Janeiro gastou apenas metade do orçamento previsto para o programa de prevenção e respostas a desastres no ano de 2021, e optou por remanejar os recursos para outras áreas. Além disso, na segunda-feira, dois dias antes do desastre, o Cemaden (Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais) já havia alertado o município sobre a necessidade de retirada dos moradores das áreas de alto risco[4], mas nada foi feito neste sentido.

O que esta história mostra é que a estruturação da política, após o desastre de 2011, não foi capaz de gerar sua consolidação ao longo do tempo. Desde 2015 os gastos com obras de prevenção de desastres diminuíram drasticamente no país, segundo dados do Ministério do Planejamento e do Cemaden. Além disso, é muito baixa a adesão dos municípios aos instrumentos previstos na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. Menos de 12% dos municípios possuíam, em 2017, um Plano Municipal de Redução de Risco, e esse número cai para cerca de 5% quando olhamos a presença de carta geotécnica de aptidão à urbanização (IBGE, 2017).

Neste ano eleitoral, as agendas políticas dos candidatos parlamentares e os planos de governo federal e dos estados precisarão contemplar o cenário de intensificação da pobreza e da crise urbana emoldurado pela manifestação brutal das emergências climática e sanitária, cuja expressão mais trágica é a pandemia de COVID-19. Mais do que resgatar as políticas não aplicadas, será necessário adaptá-las aos novos tempos.

Um plano de adaptação para a gestão de riscos e desastres precisa contemplar, ao menos: (a) novas metodologias de mapeamento que identifiquem as áreas mais vulneráveis frente as ameaças climáticas (excessos e déficits de chuvas, ondas de calor, concentração de poluentes) e sanitárias (novas epidemias e doenças transmissíveis); (b) aplicar recursos emergenciais para qualificação sanitária e ambiental desses espaços mais vulneráveis das cidades; e (c) qualificar o atendimento de emergências e crises associadas a qualquer das ameaças que pairam sobre as nossas cidades para praticas antecipatórias aos desastres.  Estas são medidas urgentes, e esperamos que não cheguem tarde demais.

Notas

[1] In: https://brasil.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-tem-quase-4-mil-mortes-desde-1988-por-deslizamentos-de-terra,70003986583

[2] Artaxo, P. (2020). As três emergências que nossa sociedade enfrenta: saúde, biodiversidade e mudanças climáticas. Estudos Avançados34(100), 53-66. https://www.revistas.usp.br/eav/article/view/178752

[3]In: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2022/02/gestao-castro-gastou-apenas-metade-do-previsto-em-prevencao-de-tragedias-no-rj.shtml?origin=uol

[4] In: https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2022/02/petropolis-deveria-ter-sido-evacuada-apos-alerta-ha-2-dias-diz-especialista.shtml

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